В ст. 12 Конституции РФ говорится, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В ст. 10 Конституции РФ закрепляется принцип разделения властей только по отношению к органам государственной власти. Ни в Конституции РФ, ни в Федеральном законе № 131-ФЗ, ни в иных нормативных актах не говорится о необходимости или обязательности использования принципа разделения властей на уровне местного самоуправления.

Принцип разделения властей в первую очередь означает ограничение сосредоточения власти в одних руках, применение механизмов сдержек и противовесов. Такие механизмы, необходимые на федеральном уровне, только усложнили бы работу органов местного самоуправления, затруднили оперативное принятие решений. Кроме того, в чистом виде выделить три ветви власти на местном уровне невозможно. Разделение властей представлено только исполнительным и представительным началом в лице соответствующих органов. Взаимоотношения с судебными органами основаны на иных подходах. Мнение российских ученых в отношении целесообразности использования принципа разделения властей на местном уровне является неоднозначным.

В соответствии со ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Эта конституционная норма получила развитие в Федеральном законе № 154-ФЗ. В п. 2 ст. 14 указанного Закона закреплялась обязательность наличия только выборных органов. Тем самым допускалась возможность наделения выборного органа исполнительно-распорядительными функциями. Далее, вп. 3ст. ^предусматривалась возможность вхождения главы муниципального образования, избранного непосредственно населением, в состав представительного органа местного самоуправления с правом председательствовать на заседаниях представительного органа местного самоуправления. Все это означало возможность совмещения представительных, контрольных, исполнительно-распорядительных и иных функций одним органом. В соответствии с п. 6 ст. 14 названного Закона структура органов местного самоуправления определялась населением самостоятельно. Таким образом, целесообразность применения принципа разделения властей на уровне муниципального образования определялась самим местным сообществом и закреплялась в уставе муниципального образования.

Сейчас ситуация иная. В Федеральном законе № 131-ФЗ значительно большее внимание уделено фактическому разделению властей на муниципальном уровне. В соответствии с ч. 2 ст. 36 названного Федерального закона глава муниципального образования либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию; не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации. Глава муниципального образования подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования, причем у главы есть право отлагательного вето. Можно привести и иные проявления фактического наличия системы сдержек и противовесов на муниципальном уровне. Так, структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации (ч. 8 ст. 37). Главу местной администрации по результатам конкурса назначает представительный орган; контракт с ним заключается главой муниципального образования (ч. 6 ст. 37). Как уже говорилось выше, ранее эти вопросы решались в зависимости от усмотрения населения муниципального образования, сейчас они четко обозначены в федеральном законе.

Термин «органы местного самоуправления» относится к числу конституционных. Он используется в ст. 3, 12, 15, 24, 32, 40, 46, 97, 130-132 Конституции РФ.

По мнению О. Е. Кутафина и В. И. Фадеева, органы местного самоуправления - это органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий. Органам местного самоуправления принадлежит особое место в демократической системе управления обществом и государством. Это место определяется прежде всего тем, что наличие органов самоуправления обеспечивает такую систему децентрализации управления, которая делает эту систему управления более пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учетом исторических и иных местных традиций. Однако наличие органов местного самоуправления - это не только способ децентрализации управления, но и способ организации и осуществления власти на местах, который обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни, организационное обособление управления местными делами в системе управления обществом и государством .

В настоящее время совершенно идентичное определение термина «органы местного самоуправления» содержится в двух федеральных законах: Федеральном законе № 131-ФЗ и Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Так, в соответствии со ст. 2 Федерального закона № 131 -ФЗ органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Очевидно, что не любые структурные единицы или должностные лица, участвующие в решении вопросов местного значения, можно считать органами местного самоуправления. Например, депутатская комиссия, отраслевой департамент, управление и другие подобные структуры, как правило, не имеют статуса органа местного самоуправления. Более того, полномочия таких структур являются производными от полномочий органов местного самоуправления и устанавливаются не уставами муниципальных образований, а иными нормативными актами (например, положениями об этих структурах).

К признакам органа местного самоуправления можно отнести следующие:

  • - орган сформирован путем избрания населением на муниципальных выборах, либо избрания депутатами из своего состава
  • (для главы муниципального образования), либо образования представительным органом;
  • - орган наделен собственными полномочиями по решению вопросов местного значения;
  • - орган указан в уставе муниципального образования как входящий в структуру органов местного самоуправления;
  • - в уставе муниципального образования определены наименования органа, порядок его формирования, собственная компетенция, подотчетность, подконтрольность и другие вопросы организации и деятельности органа, позволяющие ему принимать самостоятельные решения в рамках своей компетенции и участвовать тем самым в решении вопросов местного значения .

Органы местного самоуправления можно классифицировать по следующим основаниям:

1) по способу формирования принято выделять избираемые и назначаемые органы местного самоуправления.

Избираемые органы делятся:

на избираемые на прямых выборах непосредственно населением (например, представительный орган поселения);

формируемые путем делегирования (например, представительные органы муниципальных районов).

Назначаемые органы делятся:

на назначаемые органом местного самоуправления самостоятельно;

назначаемые одним органом местного самоуправления по представлению другого органа местного самоуправления;

назначаемые одним органом местного самоуправления после предварительного согласования кандидатуры с другим органом местного самоуправления.

В ч. 1 ст. 23 Федерального закона № 131-ФЗ говорится о членах выборного, а не представительного органа. Это означает, что в муниципальных образованиях могут формироваться путем выборов не только представительные, но и другие коллегиальные органы местного самоуправления, например контрольносчетный орган. Формирование на основе выборности не означает, что представители этого органа должны избираться одновременно и по однотипной процедуре;

2) по способу принятия решения принято выделять коллегиальные и единоличные органы местного самоуправления.

Очевидно, что представительный орган не может быть единоличным. Его основное назначение - интегрирование интересов различных групп населения, представленных депутатами. Ни один из депутатов не может претендовать на выражение мнения всего населения, поэтому свои решения от имени всего населения представительный орган принимает в коллегиальном порядке. Причем такой порядок - прямое следствие характера принимаемых решений: представительный орган решает наиболее значимые для муниципального образования вопросы.

Вопросы в сфере исполнительно-распорядительной деятельности, оперативного управления муниципальным хозяйством более эффективно и целесообразно решать на основе единоначалия, когда конкретными участниками деятельности руководят профессионалы и они же несут персональную ответственность за результаты своей деятельности. Однако и в этой сфере наиболее существенные решения также можно принимать с учетом мнения коллегиальных формирований. Это могут быть коллегии местных администраций при главах муниципальных образований, главах местных администраций;

3) по характеру решаемых вопросов принято выделять органы общей компетенции и органы специальной компетенции.

Органы общей компетенции - органы, решающие все или большинство вопросов на подведомственной территории, например исполнительные органы местного самоуправления, глава муниципального образования.

Органы специальной компетенции - органы, решающие ограниченный круг вопросов, например в пределах отрасли или сферы деятельности. Специальной компетенцией обладают контрольные органы, избирательные комиссии, отделы, управления, комитеты, службы местной администрации;

4) по выполняемым функциям, характеру деятельности принято выделять представительные, исполнительные, контрольносчетные и иные органы.

Согласно ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Термин «структура» используется и в Федеральном законе № 131-ФЗ. Этот термин означает, что органы местного самоуправления не изолированные друг от друга формирования. Обладая собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, они находятся в организационных, компетенционных связях друг с другом. При этом сохраняются особенности их образования, функционирования и взаимоотношений с органами государственной власти и населением. Структура органов местного самоуправления - элемент их системы. Последней охватываются не только органы местного самоуправления, взаимоотношения между ними, внутренняя структура отдельных органов местного самоуправления, но и компетенция органов, должностных лиц, нормативная основа их деятельности, материально-финансовые ресурсы .

Из нормы ст. 131 Конституции РФ следует, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Вместе с тем эта самостоятельность не абсолютна.

Конституция РФ (ст. 12) не включает органы местного самоуправления в систему органов государственной власти и предусматривает, что их структура определяется населением самостоятельно (ч. 1 ст. 131), в соответствии с федеральными законами, законами и иными нормативными актами субъектов РФ, устанавливающими общие принципы организации местного самоуправления (п. «н» ч. 1 ст. 72, ч. 2 ст. 76) .

Из постановления Конституционного Суда РФ. Создаваемые органы власти должны соответствовать основам конституционного строя Российской Федерации и вытекающим из этих основ принципам демократии и децентрализации власти, на которых строится организация публичной власти на местах, независимо от того, осуществляется она органами государственной власти местного уровня или муниципальными органами, не входящими в систему органов государственной власти .

В ч. 1 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрено, что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольносчетный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Причем обязательным является наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования). Исключения составляют, например, небольшие поселения, в которых функции представительного органа выполняет сход граждан.

Таким образом, структура органов местного самоуправления состоит из двух частей: обязательной и факультативной.

Особенности правового статуса каждого из вышеназванных органов регламентируются отдельными статьями Федерального закона № 131-ФЗ (ст. 35-37), в них же устанавливаются основы взаимоотношений органов местного самоуправления.

Уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.

Значительная часть вопросов деятельности органов местного самоуправления должна быть установлена в уставе муниципального образования. К обязательным вопросам, которые должны быть отражены в уставе, ч. 3 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ относит: порядок формирования; полномочия; срок полномочий; подотчетность; подконтрольность органов местного самоуправления.

Вместе с тем положения федерального законодательства не запрещают закрепить в уставе более полный перечень требований, которым должны соответствовать те или иные органы местного самоуправления.

Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций. Ранее этот вопрос регулировался уставами муниципальных образований.

В соответствии со ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Согласно ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность должностных лиц местного самоуправления допускается только в случае найма на контрактной основе главы администрации муниципального района, городского округа и освобождения от должности в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также удаления главы муниципального образования в отставку.

В ч. 5 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ устанавливается порядок определения структуры органов местного самоуправления в случае создания новых муниципальных образований, а также их преобразования. Предусматриваются следующие способы определения структуры органов местного самоуправления:

  • 1) населением непосредственно на местном референдуме или сходе граждан;
  • 2) представительным органом муниципального образования.

Проведение местного референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования обеспечивают органы государственной власти субъекта РФ при наличии соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципального образования.

Например, в июле 2006 г. проводились референдумы в Пскове и Великом Новгороде. При проведении местного референдума в Пскове на голосование было поставлено три варианта системы органов местного самоуправления.

Вариант 1. Глава муниципального образования «Город Псков» - глава города Пскова - избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и возглавляет исполнительно-распорядительный орган - администрацию города Пскова. Представительный орган муниципального образования - Псковская городская

Дума - избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Вариант 2. Глава муниципального образования «Город Псков» - глава города Пскова - избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, входит в состав Псковской городской Думы с правом решающего голоса и исполняет полномочия ее председателя, при этом глава исполнительно-распорядительного органа - администрации города Пскова - назначается на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок ее полномочий, определяемый уставом города Пскова. Представительный орган муниципального образования - Псковская городская Дума - избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Вариант 3. Глава муниципального образования «Город Псков» - глава города Пскова - избирается Псковской городской Думой из своего состава и исполняет полномочия ее председателя, при этом глава исполнительно-распорядительного органа - администрации города Пскова - назначается на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом города Пскова. Представительный орган муниципального образования - Псковская городская Дума - избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Местный референдум или сход граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования проводится при наличии инициативы жителей этого образования. Такая инициатива должна поступить в течение месяца со дня вступления в силу закона субъекта РФ об установлении границ вновь образуемого муниципального образования, и с ней должна выступить группа жителей, обладающих избирательным правом, численностью не менее 3% от общего числа жителей образуемого муниципального образования, обладающих таким правом. Особенностью референдумов (сходов граждан) в этом случае является то, что их назначение и обеспечение их проведения осуществляются органами государственной власти субъекта РФ. При этом избирательная комиссия субъекта РФ реализует полномочия избирательной комиссии муниципального образования, исполнительный орган государственной власти субъекта РФ - полномочия местной администрации в части обеспечения проведения референдума или схода граждан.

Определенные сложности вызывает вариант, при котором от граждан вновь образуемого муниципального образования не поступило инициативы о проведении референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления и соответственно такой референдум или сход граждан не проводился. В этом случае указанная структура определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания.

В решении о структуре органов местного самоуправления муниципального образования, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), устанавливаются:

  • 1) структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления;
  • 2) порядок избрания и полномочия главы муниципального образования в соответствии с ч. 2 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ.

Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования. Следует иметь в виду, что муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом. Порядок государственной регистрации уставов муниципальных образований установлен Федеральным законом «О государственной регистрации уставов муниципальных образований».

Решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение. Это положение введено в федеральное законодательство в целях исключения возможности использования права на изменение структуры органов местного самоуправления как инструмента влияния на принимаемые органами местного самоуправления решения. Данная норма гарантирует нормальную работу депутатов представительного органа муниципального образования, сохранение их статуса на тот срок, на который они избраны, вне зависимости от принимаемого решения об изменении структуры представительного органа муниципального образования.

Финансирование расходов на содержание органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований. С одной стороны, данная норма служит гарантией независимости органов местного самоуправления в пределах своей компетенции от органов государственной власти или иных организаций, поскольку расходы на их содержание могут финансироваться только из местного бюджета. С другой стороны, эта же норма предостерегает от чрезмерного расширения числа органов местного самоуправления, образуемых на местном уровне, необоснованного расширения их штатного расписания.

Органы местного самоуправления могут обладать статусом юридического лица. Причем в силу прямого указания Федерального закона № 131-ФЗ этим статусом обладают представительные органы (ст. 35) и местная администрация (ст. 37). Иные органы и должностные лица наделяются этим статусом в соответствии с уставом муниципального образования.

Органы местного самоуправления, которые согласно названному Федеральному закону и уставу муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными казенными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с законом.

Основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются устав муниципального образования и решение о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица. В случае отсутствия устава муниципального образования основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются:

  • 1) для представительного органа муниципального образования - протокол заседания представительного органа муниципального образования, содержащий решение о наделении этого представительного органа правами юридического лица;
  • 2) для иных органов местного самоуправления - решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица.

Основаниями для государственной регистрации органов местной администрации (речь идет о различных комитетах, департаментах и иных структурных подразделениях местной администрации) в качестве юридических лиц являются решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа в форме муниципального казенного учреждения и утверждение положения о нем этим представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации.

1. Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

2. Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.

(см. текст в предыдущей редакции)

Уставами муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района, может быть предусмотрено образование местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации указанного поселения. В этом случае в поселении, являющемся административным центром муниципального района, местная администрация не образуется, глава поселения входит в состав представительного органа поселения и исполняет полномочия его председателя.

(см. текст в предыдущей редакции)

3. Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

(см. текст в предыдущей редакции)

Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

4. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных частью 2.1 статьи 36 , частями 5 и 11 статьи 37 , и 74.1 настоящего Федерального закона.

(см. текст в предыдущей редакции)

5. Структура органов местного самоуправления в случае создания на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае создания вновь образованного муниципального образования путем преобразования существующего муниципального образования определяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 300 человек - на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования.

(см. текст в предыдущей редакции)

Проведение местного референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования обеспечивают органы государственной власти субъекта Российской Федерации при наличии соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципального образования.

(см. текст в предыдущей редакции)

Местный референдум по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования проводится в случае, если в течение одного месяца со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации об установлении границ соответствующего муниципального образования с инициативой о проведении местного референдума выступила группа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом, которая образована в порядке , установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации о проведении местного референдума. Указанная группа должна организовать сбор подписей жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом, в количестве не менее 3 процентов от их общей численности и представить подписные листы в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации в порядке и сроки, которые установлены федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации о проведении местного референдума. Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации формирует избирательную комиссию муниципального образования, которая проверяет подлинность собранных подписей, назначает дату проведения местного референдума, а также осуществляет иные предусмотренные настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации полномочия избирательной комиссии муниципального образования по проведению местного референдума. Полномочия избирательной комиссии муниципального образования могут возлагаться на территориальную избирательную комиссию в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Полномочия местной администрации по материально-техническому обеспечению проведения местного референдума осуществляет исполнительный орган государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.

(см. текст в предыдущей редакции)

При отсутствии предусмотренной настоящим Федеральным законом инициативы граждан о проведении местного референдума структура органов местного самоуправления определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания.

(см. текст в предыдущей редакции)

Численность и срок полномочий депутатов представительного органа первого созыва вновь образованного муниципального образования, а также порядок избрания, полномочия и срок полномочий первого главы данного муниципального образования в случае отсутствия инициативы граждан о проведении указанного в настоящей части местного референдума устанавливаются законом субъекта Российской Федерации.

Выборы в органы местного самоуправления вновь образованного муниципального образования должны быть проведены не позднее чем через шесть месяцев со дня его создания.

Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации формирует избирательную комиссию вновь образованного муниципального образования, которая назначает выборы в представительный орган данного муниципального образования и осуществляет иные предусмотренные настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъекта Российской Федерации полномочия избирательной комиссии муниципального образования по проведению выборов. Полномочия избирательной комиссии вновь образованного муниципального образования могут возлагаться на территориальную избирательную комиссию в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Материально-техническое обеспечение проведения выборов в представительный орган вновь образованного муниципального образования осуществляет исполнительный орган государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.

До формирования органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования полномочия по решению вопросов местного значения вновь образованного муниципального образования на соответствующих территориях в соответствии со , и настоящего Федерального закона осуществляют органы местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на этих территориях.

Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на соответствующих территориях, действуют в части, не противоречащей федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, конституциям (уставам), законам и иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации, а также муниципальным правовым актам органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования.

Органы местного самоуправления вновь образованного муниципального образования в соответствии со своей компетенцией являются правопреемниками органов местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на соответствующей территории, в отношениях с органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами. Вопросы правопреемства подлежат урегулированию муниципальными правовыми актами вновь образованного муниципального образования.

До урегулирования муниципальными правовыми актами вновь образованного муниципального образования вопросов правопреемства в отношении органов местных администраций, муниципальных учреждений, предприятий и организаций, ранее созданных органами местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на соответствующей территории, или с их участием, соответствующие органы местных администраций, муниципальные учреждения, предприятия и организации продолжают осуществлять свою деятельность с сохранением их прежней организационно-правовой формы.

5.1. Положения части 5 настоящей статьи не применяются в случае преобразования городского округа в городской округ с внутригородским делением либо в случае создания внутригородских районов, а также городского округа с внутригородским делением в городской округ в соответствии с законом субъекта Российской Федерации. Срок полномочий представительных органов внутригородских районов первого созыва, срок полномочий представительного органа городского округа первого созыва, наделенного статусом городского округа с внутригородским делением, срок принятия уставов таких внутригородских районов, срок внесения соответствующих изменений в устав данного городского округа, преобразованного в городской округ с внутригородским делением, срок формирования органов местного самоуправления и избрания (назначения) должностных лиц местного самоуправления данного городского округа и внутригородских районов устанавливаются законом субъекта Российской Федерации.

Выборы в представительные органы создаваемых внутригородских районов должны быть проведены не позднее чем через шесть месяцев со дня их создания.

В случае принятия закона субъекта Российской Федерации о преобразовании городского округа в городской округ с внутригородским делением выборы главы такого городского округа не назначаются и не проводятся, если указанный закон субъекта Российской Федерации вступил в силу до наступления даты, начиная с которой представительный орган городского округа был бы вправе принять решение о назначении выборов главы муниципального образования в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

В случае наделения законом субъекта Российской Федерации городского округа статусом городского округа с внутригородским делением до формирования органов местного самоуправления и избрания (назначения) должностных лиц местного самоуправления такого городского округа и внутригородских районов в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона их полномочия осуществляют органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления данного городского округа, сформированные (избранные, назначенные) до принятия указанного закона субъекта Российской Федерации.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления городского округа с внутригородским делением, преобразованного из городского округа, в соответствии со своей компетенцией являются правопреемниками органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления городского округа, сформированных (избранных, назначенных) до принятия закона субъекта Российской Федерации о преобразовании городского округа в городской округ с внутригородским делением. При этом вопросы правопреемства подлежат урегулированию муниципальными правовыми актами преобразованного городского округа с внутригородским делением.

Срок упразднения внутригородских районов, срок прекращения полномочий органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления данных внутригородских районов, срок полномочий представительного органа городского округа первого созыва, преобразованного из городского округа с внутригородским делением, срок внесения соответствующих изменений в устав данного городского округа, срок формирования (избрания) органов местного самоуправления и избрания (назначения) должностных лиц местного самоуправления такого городского округа устанавливаются законом субъекта Российской Федерации.

Упразднение внутригородских районов в соответствии с законом субъекта Российской Федерации должно осуществляться не позднее шести месяцев со дня принятия указанного закона.

В случае наделения законом субъекта Российской Федерации городского округа с внутригородским делением статусом городского округа до формирования (избрания) органов местного самоуправления и избрания (назначения) должностных лиц местного самоуправления такого городского округа в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона их полномочия осуществляют органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления данного городского округа и внутригородских районов, сформированные (избранные, назначенные) до принятия указанного закона субъекта Российской Федерации.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления городского округа, преобразованного из городского округа с внутригородским делением, в соответствии со своей компетенцией являются правопреемниками органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления городского округа и внутригородских районов, сформированных (избранных, назначенных) до принятия закона субъекта Российской Федерации о преобразовании городского округа с внутригородским делением в городской округ. При этом вопросы правопреемства подлежат урегулированию муниципальными правовыми актами преобразованного городского округа.

6. В решении о структуре органов местного самоуправления муниципального образования, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), устанавливаются:

(см. текст в предыдущей редакции)

9. Финансовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований.

(см. текст в предыдущей редакции)

Современное государство включает несколько уровней разделения власти: федеральная, региональная, местная. В свете этого стоит отметить, что муниципальный орган не является представителем государства. Многие граждане не подозревают, что вышеназванный тип управления подразумевает власть исключительно народа. Давайте попробуем поговорить об этом подробнее.

Общие положения об органах местного самоуправления

Муниципальных органов) является одной из многочисленных форм осуществления народной власти в России. Данный тип организации управления встречается на определённых территориях, именуемых муниципальными образованиями. Понятие, в свою очередь, включает в структуру городские и сельские поселения. Таковыми могут выступать города, сёла с различным количеством жителей, городские кварталы, обособленные районы и так далее.

Здесь важно отметить, что федеральная власть управляет местной, а муниципальный орган, в свою очередь, уполномочен самостоятельно решать все внутренние дела.

Благодаря предоставленной возможности, народ определённой территории может самостоятельно решать вопросы местного значения. Более того, Конституция Российской Федерации гарантирует невмешательство во внутренние дела местного самоуправления. В различных формах может осуществляться местное самоуправление. Самоуправление муниципальных органов вправе принимать решение путём проведения референдума, голосования, сбора жителей и так далее.

Вопросы ведения

Является основным органом управления, который присутствует в любом крупном населённом пункте. Для полноты реализации своих полномочий важно знать о вопросах, которые относятся к компетенции данного органа и всего самоуправления в целом:

  1. Все решения, касающиеся муниципального фонда. Сюда входит не только содержание и обслуживание, но и использование каждого отдельного участка (дома, квартиры, комнаты).
  2. Детские сады, средние школы, ПТУ, больницы, поликлиники и иные социальные учреждения: всё это находится под опекой МСУ. На городской совет возлагается обязанность по содержанию и организации деятельности в данных образованиях.
  3. Обеспечение контроля за ремонтными работами, эффективностью обслуживания и содержания коммунальных сетей: электро- и газосети, водоснабжение, канализационные установки и так далее.
  4. Обслуживание дорог. Данный пункт очень часто является проблематичным, так как денежных средств на подобные проекты не всегда хватает.
  5. Озеленение территорий и их благоустройство.

Источники доходов

Для эффективного существования муниципальный орган в обязательном порядке должен иметь ряд доходов. Именно поэтому любое территориальное образование обладает определённой собственностью. Наиболее яркими представителями являются: земля, жилой фонд, помещения культурного предназначения, больницы, торговые площади, местная промышленность и так далее.

Соответственно, для того чтобы надлежащим образом производить обслуживание вышеназванных территорий, органы муниципального образования составляют местный бюджет. Данный документ обладает статусом нормативного акта и включает перечень доходов и расходов.

В качестве источников денежных средств могут быть использованы:

  • Налоги и сборы. Законодательство РФ предусматривает возможность установления определённых видов налогов на территории муниципального образования, например: транспортный налог, дорожный и так далее.
  • Доходы от аренды имущества либо его приватизации.
  • Дотации - процесс передачи денежных средств от государства к муниципальному образованию на определённые нужды.
  • Прибыль от деятельности предприятий: бытовых, промышленных, торговых.

Структура власти

Как говорилось ранее, публичная власть делится на два уровня: государственную и муниципальную. При этом второй тип не зависит от первого.

На уровне муниципальной власти создаются органы местной администрации, которые не входят в систему власти федерации. Однако для того, чтобы наиболее полно рассмотреть организацию управления государства в целом, важно обратить внимание на цели, функции, задачи и компетенцию МСУ.

Законодательная база, касающаяся данного вопроса, представлена широким разнообразием. Ключевым НПА выступает ФЗ «Об организации местного самоуправления». Данный документ для улучшения его понимания и восприятия все привыкли называть ФЗ №131.

Органы муниципального образования существуют по всей территории России. Нет ни одного кусочка земли, где местная власть не нашла своего отражения. Несмотря на широкий перечень вопросов местного значения, границы территории муниципального образования устанавливаются и изменяются законами субъектов в соответствии с требованиями федеральной власти.

Непосредственно об органах МСУ

Местный орган - это образование, которое создаётся для осуществления функций организации публичной власти на территории, определённой законодательством. Данное формирование создаётся с целью обеспечения интересов граждан, проживающих на подвластной территории, для экономического развития местного региона, а также повышения уровня социально-культурной жизни общества.

Структура и организация управленческих формирований местного значения

Ни один муниципальный орган не в силах в одиночку организовать управление, пусть даже и на небольшой территории. Именно поэтому законодатель предусмотрел следующие виды формирований:

  • Глава.
  • Администрация, выполняющая исполнительно-распорядительные функции.
  • Орган, осуществляющий контроль за деятельностью администрации.
  • Иные виды организаций, которые могут быть предусмотрены властными ОМСУ.

Глава муниципального образования

Наиболее ярким представителем власти для жителей является депутат, возглавляющий местную территорию. Он выступает высшим должностным лицом и наделён распорядительными полномочиями. Нормативным документом, регламентирующим деятельность главы муниципального образования, принято считать Устав.

При этом нельзя говорить о том, что должностное лицо обладает бесконтрольной властью. В обязательном порядке глава обязан отчитываться перед населением о проделанной работе. Более того, благодаря информатизации и развитию технологий, каждый житель муниципального образования может ознакомиться с доходами и расходами, которые были начислены за отчётный период (им считается год). Устав муниципального образования также разрешает все нюансы и тонкости, связанные с деятельностью главы администрации, например в случае досрочного прекращения осуществления полномочий.

В законодательстве Российской Федерации представлены различные определения и классификации органов и должностных лиц местного самоуправления. Так, Федеральный закон 1995 г. (ст. 14) отнес к органам местного самоуправления выборные и иные органы. Согласно ч. 1 ст. 34 Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Характерно, что вся ст. 34 называется «Органы местного самоуправления», ч. 1 этой статьи говорит о «структуре органов местного самоуправления», тем не менее там же в структуру включены не только иные органы, но и выборные должностные лица.


1. Понятие органов и должностных лиц местного самоуправления

По Закону «органы местного самоуправления – избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения». Определение, надо сказать, не идеальное, оно позволяет понять четко лишь то, что орган местного самоуправления избирается либо населением, либо представительным органом муниципального образования. Отличие от выборного должностного лица, если оно тоже избирается населением, не очень-то понятно. Все сводится лишь к тому, что орган местного самоуправления коллегиален – состоит из многих лиц. Однако на уровне государственной власти есть ведь государственные органы, представленные одним человеком, например Президентом РФ, статус которого как органа государственной власти никем не оспаривается.

Федеральным законом 2003 г. (ст. 34) закреплено правило о том, что структура органов и должностных лиц местного самоуправления, порядок формирования, срок полномочий и их объем, подотчетность, подконтрольность закрепляются в уставе муниципального образования. Но наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом. Представительный орган может не формироваться только в поселениях с числом жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек; в этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан (ст. 35).

Формирование органов и замещение должностей в муниципальном образовании производится самостоятельно. Участие в этом деле органов государственной власти Закон допускает в трех случаях:

1) к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района или городского округа, замещаемую по контракту, законом субъекта РФ могут быть установлены дополнительные требования;

2) в конкурсную комиссию по отбору кандидатуры на должность главы местной администрации муниципального района или городского округа члены на одну треть состава назначаются представительным органом власти субъекта РФ;

3) контракт с главой местной администрации может быть досрочно расторгнут в судебном порядке по заявлению высшего должностного лица субъекта РФ в случае неисполнения главой условий контракта в части, касающейся исполнения делегированных полномочий.

Срок полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления устанавливается представительным органом в пределах от двух до пяти лет. Структура органов местного самоуправления устанавливается представительным органом муниципального образования. Во вновь образованных и преобразованных муниципальных образованиях структура определяется при наличии инициативы жителей на местном референдуме, а в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек – на сходе граждан или представительным органом муниципального образования после его избрания, и она отражается в уставе муниципального образования.

На основе федерального и регионального законодательства муниципальные образования принимают собственные правовые акты с целью унификации структуры органов местного самоуправления.


Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» использовал понятие «представительный орган местного самоуправления» – выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования (ст. 1).

Федеральный закон 2003 г. использует понятие «представительный орган муниципального образования», но не дает его определения в Законе. Как бы подчеркивается, что представительный орган существует в конкретном муниципальном образовании, а не как всеобщая характеристика местного самоуправления. На деле, конечно, представительный орган является обязательным элементом местного самоуправления практически во всех муниципальных образованиях, кроме самых малонаселенных.

Определение представительного органа, приведенное в Законе 1995 г., вполне может оставаться в силе, поскольку представительные органы муниципальных образований продолжают представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. В Законе 2003 г. содержится подробная регламентация правового положения представительного органа муниципального образования, она дифференцируется с учетом уровня муниципального образования и численности его населения.

Представительный орган муниципального образования состоит из депутатов, избираемых населением на основе всеобщего, равного прямого избирательного права при тайном голосовании на срок от двух до пяти лет (конкретный срок определяет устав соответствующего муниципального образования).

В муниципальных районах по Федеральному закону 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ч. 4 ст. 35) допускается два варианта создания представительного органа. Этот орган может:

1) состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной, независимо от численности населения поселения, нормой представительства, определяемой в порядке, установленном данной статьей Федерального закона;

2) избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района.

Таким образом, представительный орган муниципального района создается путем делегирования или же посредством прямых выборов. Поскольку избрание депутатов в приведенном тексте поставлено на второе место, можно трактовать норму так, что Закон прежде всего предполагает делегирование.

Данный порядок создания представительного органа если и именовать выборами, то это будут косвенные или многостепенные выборы: ведь главу поселения сначала избрали на данную должность и в силу этого он получил право войти в состав представительного органа муниципального района – по должности; депутаты представительных органов поселений были сначала избраны населением, а затем они из своей среды избрали (делегировали) представителей в районный представительный орган. Но для этого варианта в не меньшей степени подходит термин «формирование» представительного органа муниципального образования.

Создание представительного органа посредством многостепенных выборов происходит следующим образом. Инициатива создания такого органа может исходить от представительного органа одного из поселений на территории района и оформляться его решением. В решении указываются предлагаемая норма представительства депутатов от поселений, которая должна быть одинаковой независимо от численности избирателей поселения, а также день начала работы сформированного представительного органа.

В течение одного года со дня выдвижения соответствующей инициативы ее должны поддержать представительные органы не менее чем двух третей поселений, входящих в состав муниципального района, – принятием соответствующего решения. В решении указываются предлагаемая норма представительства депутатов представительных органов поселений в представительном органе муниципального района, а также день начала работы сформированного в соответствии с указанным порядком представительного органа муниципального района. День начала работы данного органа не может быть ранее дня истечения срока полномочий представительного органа муниципального района, который ранее избирался населением путем прямых выборов.

Однако указанные шаги должны быть дополнены еще одним. Федеральный закон 2003 г. говорит: установленный порядок формирования представительного органа муниципального района закрепляется в уставе муниципального района в течение одного месяца со дня начала работы соответствующего представительного органа муниципального района, т.е. после начала работы вновь сформированного представительного органа новый порядок его создания надо отразить в уставе муниципального района.

Местное (муниципальное) самоуправление - одна из демократических основ системы управления обществом и государством, важнейший структурный элемент устройства власти в РФ. Пункт 2 статьи 3 Конституции РФ гласит: « Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Статья 12: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».

Таким образом, местное самоуправление - это одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти, предполагающая самостоятельное решение населением (под свою ответственность) вопросов локального значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. В соответствии со статьями 130 Конституции РФ местное самоуправление осуществятся:

Через референдумы, выборы, собрания и сходы;

Посредством выборных и других органов местного самоуправления.

Основные направления муниципальной деятельности характеризуются функциями местного самоуправления. Перечень полномочий органов самоуправления (под полномочиями мы будем понимать правовое выражение их деятельности) позволяет выделить следующие основные функции:

обеспечение участия населения в решении местных дел (ст.131)

управление муниципальной собственностью (ст. 132)

обеспечение развития соответствующей территории

охрана общественного порядка (ст.132)

защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ (ст. 133)

обеспечение потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и иных услугах.

К принципам местного самоуправления относятся следующие основополагающие принципы:

самостоятельность решения населением всех вопросов местного значения

организационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом и государством

многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления

соразмерность полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам.

Органы местного самоуправления

Анализ статей 3,12, а также главы 8 Конституции РФ показывает, что местное самоуправление, его органы не входят в систему государственной власти. Правда, они могут наделяться отдельными государственными полномочиями, участвовать в осуществлении государственных функций. И в этом качестве представляют собой государственно-властные органы, деятельность которых по реализации им полномочий подконтрольна государству. К органам местного самоуправления относятся:

Представительные органы самоуправления;

Собрания, сходы граждан (в основном в небольших населенных пунктах);

Главы местного самоуправления (глава администрации, мэр, и т.д.);

Местная администрация, подконтрольная главе местного самоуправления.

Основы деятельности местного самоуправления

Территориальная основа местного самоуправления - это городские и сельские поселения. Однако, оно осуществляется и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций (район, сельский округ, и т.д.)

Деятельности органов местного самоуправления основана на действующей Конституции и на правовых актах субъектов РФ, а также на основе положений местных представительских органов.

Экономическая основа местного самоуправления - муниципальная собственность, к ней относятся жилищный фонд, нежилой фонд, бюджетные и внебюджетные средства, и т.д. Органы местного самоуправления имеют свою экономическую и финансовую базу, формируют бюджет, устанавливают местные налоги и сборы.