Модели и тенденции развития

В современных зарубежных странах местное самоуправление представляет систему децентрализованной организации местного управления, сложившуюся в результате длительного, преимущественно эволюционного, развития.

Становление централизованных государств привело к разделению публичной власти на государственную и муниципальную. На основе взаимодействия различных уровней публичной власти обеспечивается достижение эффективного управления делами общества.

Рассматривая развитие однопорядковых групп общественных отношений в различных странах, сравнивая их с современным состоянием в Российской Федерации, мы получаем возможность наряду со знакомством с уникальными особенностями различных моделей местного самоуправления выделить ряд общих закономерностей, имеющих общечеловеческое, общегуманитарное значение.

Прежде всего международный исторический опыт реализации идеи народовластия свидетельствует о постоянном поиске баланса между двумя диалектическими противоположностями - самоуправлением (местным, региональным) и государственностью. Борьба с централизмом и порождаемым им государственным бюрократизмом уходит в глубокое прошлое. Противниками централизованной заурегулированной власти выступают люди разных убеждений, ориентаций, которые солидарны в одном: они негативно относятся к явлениям, порождаемым централизмом - якобы единственно рациональная власть есть власть "избранных" на общегосударственном уровне, а собственно управленческие функции предполагают механическое осуществление, - и выступают за создание условий для обеспечения активной жизненной позиции граждан.

Весьма знаменательно, что исследователи американского опыта государственного устройства не идеализируют его, а, напротив, оценивают современное состояние американской демократии как кризисное. Причина кризиса как раз заключается в том, что люди в отличие от былых времен стали слишком полагаться на центральное правительство и федеральные законы, на то, что кто-то там "наверху", более мудрый, чем они сами, за них решит их же проблемы. В этом кроется серьезная угроза для демократии и свободы, независимо от того, правят ли государством автократы или избранные народом правители*(70).

Несмотря на серьезные различия в исходных моментах, представляющих становление и развитие местного самоуправления в различных странах, в самих системах организации местного самоуправления есть много общего, что их объединяет и свидетельствует об общих закономерностях развития. Они состоят в следующем:

1) всестороннее развитие децентралистских тенденций, стремление ограничить административную централизацию (период революционных преобразований);

2) переход к жесткой административной централизации, создание четкой, строго организованной административной иерархии исполнительных органов;

3) установление определенного равновесия между централистскими и децентралистскими тенденциями в развитии местных органов;

4) постоянные попытки реорганизации и модернизации местного управления, связанные с усилением бюрократической централизации;

5) переход от децентрализации (понимаемой как расширение функций и компетенции органов местного управления и соответственно ограничение правомочий центральных органов государственного управления) к деконцентрации (понимаемой как перенос полномочий по принятию решений на нижестоящие уровни руководства в централизованных системах органов государственного управления).

Выступая относительно обособленной частью конституционного механизма государственной власти современных западных демократий, местное самоуправление обладает следующими чертами:

во-первых, основано на представительных началах;

во-вторых, не зависит от органов правительства в делах местного характера;

в-третьих, ограничено предписаниями закона;

в-четвертых, обладает независимой собственностью, собственными источниками доходов;

в-пятых, формирование органов местного самоуправления происходит без государственной опеки.

Современные государствоведы единодушны в том, что истоки местного самоуправления восходят к муниципальным реформам XIX в.; при этом отмечают преемственность средневековых идей товариществ, ассоциаций, вольных городов и т.д. Возникновение местных представительных органов связано с процессами перехода от феодальной формации к капитализму. На начальном этапе своего развития местное самоуправление характеризовалось сильной автономией в отношениях с центральным правительством. Для наших же дней "функциональное сближение деятельности муниципалитетов и центрального исполнительного аппарата, а также развитие элементов административной субординации между ними обозначают превращение муниципальных органов в подсистему механизма государственного управления, возглавляемого правительством"*(71).

В зависимости от положения местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти обычно выделяют следующие модели местного самоуправления: англосаксонскую, континентальную (французскую), смешанную (германскую).

Англосаксонская модель местного самоуправления (Великобритания, США, Канада, Австралия и др.) считается классической муниципальной формой. Для этого типа организации местного самоуправления характерны:

высокая степень его автономности;

отсутствие прямого подчинения между муниципальными органами разных уровней;

отсутствие на местах уполномоченных представителей центрального правительства, опекающих местные органы;

избрание населением не только представительных органов, но и отдельных муниципальных должностных лиц;

сочетание административного и судебного контроля за законностью действий муниципальных органов*(72).

Континентальная (французская) модель (континентальная Европа, франкоязычная Африка, Латинская Америка, Ближний Восток) характеризуется такими чертами:

сочетание прямого государственного управления (государственная администрация) на местах и местного самоуправления;

жесткая система административного контроля на местах;

бюрократическая субординация между органами различных уровней управления;

широкие возможности административного воздействия центральной власти: предварительный контроль в отношении решений органов местного самоуправления, возможность аннулирования принятых решений, временное их приостановление и пересмотр, замещение органов местного самоуправления, их отзыв, отставка, роспуск и др.*(73)

Реформа местного самоуправления, осуществленная в начале 80-х гг. прошлого столетия во Франции, существенно усилила децентрализацию, ликвидировала институт префектов, сократила возможности административного воздействия вышестоящих уровней управления на нижестоящие.

Смешанная (германская) модель (Австрия, Германия, Япония) объединяет в себе некоторые черты англосаксонской и континентальной (французской) моделей, а также обладает своими собственными особенностями. Например, в ФРГ четкое взаимодействие местного управления и самоуправления обеспечивается системой отношений глав правительственных округов (Regierungsprasident) с главами администрации базового звена местного самоуправления на уровне районов - ландратами или районными директорами, являющимися и чиновниками государства, и главами исполнительных органов коммунального самоуправления (это относится и к городам в ранге районов). Таким образом, районы и города в ранге районов, образуя основу коммунального самоуправления, одновременно служат звеном государственной системы управления.

При этом существует соподчинение вышестоящих и нижестоящих муниципальных органов. В ряде правительственных округов допускается ограниченное право местного самоуправления*(74).

Под влиянием интеграционных процессов, предопределяющих многие стороны развития современных государств, различия между указанными моделями перестают носить принципиальный характер. Муниципальные реформы, осуществленные в последней четверти XX в., свидетельствуют о существенном сближении между названными моделями. Подтверждением этому служит принятие Европейской хартии местного самоуправления, подписанной в Страсбурге 15 октября 1985 г.

Несмотря на серьезные организационно-правовые различия между органами местного самоуправления, некоторую архаичность территориальной организации, можно говорить об общих современных тенденциях в их положении и развитии. Наиболее полно это выражается в компетенции, ролевой характеристике участия в осуществлении функций государства, финансовом положении.

В зарубежных унитарных государствах вопросы регулирования местного самоуправления находятся в ведении центральной власти, в федеративных - в ведении субъектов РФ.

Как отметил Г.В. Барабашев, общий принцип производности муниципальных полномочий от власти парламента в Великобритании ("...муниципалитеты не автономные образования. Они осуществляют власть, возложенную на них парламентом") в США вылился в формулу "муниципалитеты - креатуры и агенты соответствующих штатов". В конституциях подавляющего большинства штатов закреплено право легислатуры создавать и упразднять муниципалитеты, предусматривать их юрисдикцию и конкретные полномочия, дополнять и изменять их в любое время*(75).

Характеризуя американскую правовую доктрину по отношению к муниципалитетам, Томас Дай пишет: "Местное самоуправление не упоминается в Конституции США. Хотя мы и рассматриваем американскую федеративную систему как совокупность федерального, штатного и местного уровней власти, с конституционной точки зрения местное управление составляет часть органов штатов. Общины не имеют конституционного права на самоуправление, все их полномочия юридически исходят от штата, в той мере, в какой органы местного самоуправления собирают налоги, регулируют жизнь населения и обеспечивают осуществление служб, они, в сущности, выполняют функции штата, которые последний делегировал им в конституции или в законе"*(76).

Конституция ФРГ предусматривает (пп. 1, 2 ст. 28) создание представительных органов в землях, общинах и союзах общин. И в этом случае правовое регулирование сосредоточено на уровне субъектов.

В США и ФРГ число систем местного самоуправления равно числу субъектов (не следует думать, что соответственно в США - 50, в ФРГ - 16 систем местного самоуправления - по числу субъектов этих федераций; речь идет о другом - о праве субъекта самостоятельно избрать для себя подходящий вариант, и в реальности их не так уж много).

Система муниципальных органов в большинстве случаев определяется административно-территориальным делением. В настоящее время наиболее распространенным является двух-трехзвенное административно-территориальное устройство, встречается и четырех-пятизвенное, что сказывается на сложности системы выборных органов местного самоуправления. В современных демократических государствах существуют как системы, организованные на основе принципа соподчинения разноуровневых муниципальных органов (например, во Франции, в ФРГ, Италии, Японии), так и системы, в основе которых лежит принцип автономии и соподчинение нормативно отсутствует (например, в США, Великобритании).

Представительные органы местного самоуправления образуются не в каждой административно-территориальной единице. Можно наблюдать разнообразие подходов в образовании представительных органов в так называемых естественных (т.е. сложившихся исторически) и искусственных (т.е. созданных путем объединения) административно-территориальных единицах. Речь идет об отходе от поселенческого принципа (город, село, поселок и другие естественные образования) и о возможности создания представительных органов местного самоуправления на уровне административно-территориальных единиц регионального характера - кантонах и округах (Франция), округах (ФРГ), воеводствах (Польша) и т.п.

Система органов местного самоуправления во многом зависит от стремления центральной власти повысить эффективность государственного управления за счет территориальной реорганизации общин путем их значительного укрупнения. Так, в ФРГ цели реформы определялись следующим образом: "Государственное и коммунальное управления должны быть приспособлены к возрастающим требованиям. Их необходимо укрепить и рационализировать. Усилить коммунальное управление так, чтобы каждая община решала все вопросы собственными силами. Ликвидировать диспропорцию между объемом дел и возможностями"*(77). Укрупнение общин проводилось через так называемые регулирующие меры, к которым относились: уничтожение "бесперспективных коммун", содействие добровольным ассоциациям общин и др. Территориальная реформа в ФРГ значительно сократила количество районов и общин. Если на начало реформы (1963 г.) в стране насчитывалось 24 278 общин, то к ее завершению (1974 г.) осталось только 10 979 общин. Число районов уменьшилось с 425 до 250*(78).

В США и Великобритании модернизация системы муниципальных органов тоже признается одним из острых вопросов внутриполитической ситуации.

Во Франции широкое развитие получили специальные межкоммунальные образования: синдикаты, городские дистрикты, расширенные городские коммуны.

АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПОЛИТИЧЕСКОЙ НАУКИ

ПУТИ РАЗВИТИЯ И РЕФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ЕВРОПЕЙСКИХ СТРАНАХ

Х. Волльманн*

Институт социальных наук Гумбольдский университет ул. Унтер ден Линден, 6, Берлин, ФРГ, 10099

В статье дается краткий обзор концепций и путей реформирования систем местного самоуправления (МСУ) в европейских странах. Особое внимание уделяется рассмотрению германского опыта реформирования МСУ, который, как ожидается, может быть учтен при разработке концепции развития МСУ в России.

Ключевые слова: МСУ, Германия, ЕС.

Исторически так сложилось, что положение муниципалитетов (городов и поселений) определяется в каждой стране, в первую очередь, конституциями и законами. В федеральной Германии решения о правовом регулировании МСУ практически полностью находятся в ведении земель (субъектов Федерации).

С развитием Европейского Союза (далее - ЕС) и общеевропейской интеграции все большее влияние на компетенцию муниципалитетов (городов и общин) в государствах - членах ЕС оказывают общеевропейские нормы. В Лиссабонском договоре, вступившем в силу 1 декабря 2009 г., ЕС впервые в европейском праве открыто признало МСУ и закрепило в протоколе к этому договору достаточно «широкое усмотрение» (широкую самостоятельность) муниципалитетов при принятии решений.

Европейская Хартия местного самоуправления, принятая в 1985 г. Советом Европы, была впоследствии ратифицирована всеми европейскими странами, которые тем самым взяли на себя обязательство претворять в своем законодательстве основные принципы Хартии.

* Перевод с немецкого языка и редактирование статьи выполнены Д. Лавриновичем

и Э. Марквартом (OST-EURO GmbH).

Право муниципальных образований (городов и поселений) на автономное решение задач в сфере собственной компетенции, т.е. под свою ответственность, имеет глубокие корни в европейской конституционной и муниципальной истории. В Конституции Германии («Основном законе») 1949 г. муниципальная автономия закреплена как право городов и поселений «регулировать все вопросы местного значения в рамках закона под свою ответственность» (курсив автора).

В этой «классической» формулировке прослеживается комплексность (сложность) отношений, в которых находится МСУ. С одной стороны, она предоставляет право принимать решения «под собственную ответственность», с другой стороны, дает отчетливо понять, что происходить это должно «в рамках закона». Последняя оговорка (ограничение) часто критически называлось «троянским конем» - в том смысле, что она дает возможность государству при определенных обстоятельствах сильно ограничивать свободу действий муниципалитетов.

Аналогичная формулировка содержится в Европейской хартии местного самоуправления (ст. 3, п. 1): «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» (курсив авт.).

Как уже было упомянуто, в ст. 4 Лиссабонского договора (вступившего в силу 01.12.2009) институт МСУ был впервые закреплен в праве ЕС, благодаря чему получил дальнейшее распространение и значение на всем правовом пространстве Европы.

В ряде европейских стран муниципалитетам (городам и поселениям) конституциями (законодательно) предоставлено право обеспечения соблюдения принципов МСУ путем обращения и защиты в судах. Так, к примеру, Конституция (Основной закон) Германии и конституции федеральных земель предусматривают право подачи муниципалитетами исков в Конституционный суд Германии (конституционные суды федеральных земель) т.н. конституционных жалоб в отношении нарушений государственными органами положений конституций, т.е. в целях опротестования ущемления прав МСУ.

Ст. 11 Европейской хартии подтверждает право на подачу подобных жалоб: «Органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных в Конституции или внутреннем законодательстве принципов местного самоуправления» (курсив авт.).

Даже в том случае, когда муниципалитеты непосредственно не участвуют в правотворчестве на национальном уровне, им (или их объединениям) часто предоставляется право в той или иной форме влиять на разрабатываемые законы. Например, в регламентах (федерального и земельных) правительств и парламентов Германии четко установлено, что союзам муниципалитетов (Немецкий союз городов и др.) должно быть заблаговременно (то есть на ранней стадии законодательного процесса) предоставлено право выражать свое мнение, быть заслушанными и т.д., - и тем самым принимать участие в подготовке законопроектов,

имеющих к ним непосредственное отношение. Поскольку союзы общин широко пользуются этим процессуальным правом, они оказывают существенное влияние на законодательство и на федеральном, и на региональном уровнях.

В сравнительных дискуссиях часто различают децентрализацию и деконцент-рацию публичных задач.

Децентрализация является по существу политической схемой, под которой понимается передача публичных задач/полномочий «сверху вниз» на демократически легитимированный и несущий политическую ответственность уровень публичной власти. И в данном случае муниципальный уровень как носитель права на МСУ является отличным примером.

В отличие от децентрализации, деконцентрация, коротко говоря, - понятие административное, когда имеется в виду передача «сверху вниз» административных функций (по вертикали исполнительной власти).

Для наглядности степени децентрализации взята доля от общего числа занятых в публичном секторе на каждом отдельном (межрегиональном) уровне (табл. 1).

Таблица 1

Доля занятых в публичной сфере разных стран по уровням

Страна Центральный/ федеральный уровень Региональный/ земельный уровень Местный уровень Особые сектора*

1985 1994 2005 1985 1994 2005 1985 1994 2005 1985 1994 2005

Германия 9,9 11,6 12,0 55,6 51,0 53,0 34,5 38,1 35,0

Франция 54,9 48,7 51,0 27,1 30,7 30,0 18,0 20,6 19,0

Великобритания 21,9 21,4 16,8 55,0 53,0 56,0 17,6 20,8 26,0

Швеция 17,3 17,0 84,7 83,0

Италия 63,0 54,7 3,8 14,0 13,6 17,0 19,0 27,9

Достаточно привести в качестве примера Швецию (как унитарное государство) и Германию (как федеративное государство). В наибольшей степени децентрализация проявляется в Швеции, где только 17 процентов служащих заняты в государственных органах, а 83 процента работают в муниципалитетах. При этом при исполнении публичных задач двумя муниципальными уровнями превалирует «низовой» уровень kommuner с двумя третями всех муниципальных служащих.

В Германии обращает на себя внимание очень малая доля госслужащих на федеральном уровне, которая составляет чуть более 10 процентов от общего числа служащих в публичном секторе. Это ясно показывает, что, в отличие от других федеративных государств (например, США), Конституция 1949 г. не дает возможности Федерации учреждать собственные административные органы власти для реализации своей политики и законов на субнациональном уровне. Сильное промежуточное положение федеральных земель (квази полностью самостоятельных государств) подчеркивается 53 процентами служащих, приходящихся на их долю (среди которых, в частности, учителя и полицейские). Доля служащих в муниципалитетах (35 процентов) отражает довольно широкий спектр задач на уровне МСУ.

При децентрализации публичных задач на муниципальные уровни следует различать два варианта.

Установление компетенции в качестве «реальных» задач муниципалитета. При распределении публичных задач/полномочий в большинстве европейских стран традиционно за основу принимается принцип «презумпции универсальной подведомственности» МСУ в отношении всех местных дел; эти вопросы и составляют собственную, «реальную» компетенцию МСУ.

Примером такого подхода может служить вышеупомянутая формулировка Основного закона Германии, в соответствии с которой муниципалитеты обладают правом «регулировать все вопросы местного значения в рамках закона под свою ответственность» (курсив авт.). При этом в большинстве случаев не приводится никакого подробного списка («перечня») задач МСУ.

Типичной «реальной» собственной задачей МСУ, наряду с местным планированием, является предоставление публичных (инфраструктурных и социальных) услуг, к кторым относятся, в частности, водоснабжение, водоотведение, вывоз ТБО, общественный транспорт, а также энергоснабжение.

«Переданные» полномочия. Кроме того, общепринятой практикой во многих (континентальных европейских) странах служит применение «дуальной» модели задач/полномочий, когда города и поселения наряду с их «естественными/ типичными» собственными задачами МСУ выполняют также ряд функций, которые им «делегирует» государство.

К таким задачам относятся, например, выдача разрешений на строительство и защита окружающей среды.

Начиная с 1980-х гг. в ранее унитарных европейских странах (Испании, Франции, Италии) были предприняты серьезные шаги по масштабной децентрализации публичных задач на региональный и местный уровни. В результате в некоторых из них сформировались «квази-федеральные» структуры управления (Испания, Италия).

Однако, этот процесс не закончен, и в последнее время также проводятся реформы, направленные на дальнейшую децентрализацию государственных полномочий, в т.ч. в уже «децентрализованных» странах. Примером тому может опять-таки служить Германия, где земля Баден-Вюртемберг в 2005 г. полностью передала большую часть осуществлявшихся ранее органами государственной власти задач на местный уровень. Таким образом, государственное управление в значительной степени в организационных и кадровых вопросах «ушло» с местного уровня.

При выполнении своих задач, будь то собственная компетенция или «переданные» полномочия, муниципальное управление в значительной степени осуществляется на основании законов, которые принимаются государствами, а в странах ЕС - все в большей степени и ЕС. Это «половодье» предписаний муниципалитетами воспринимается и подвергается критике как ограничение и притеснение свободы принятия решений и свободы действий МСУ.

В плане пределов действия и интенсивности государственного надзора за деятельностью местных органов власти в большинстве европейских стран делается различие между правовым и административным надзором.

В первом случае государственный контроль ориентирован исключительно на проверку соблюдения муниципалитетом правовых предписаний при выполнении задач (проверка законности). Как правило, правовому надзору подлежат полномочия, входящие в собственную компетенцию МСУ.

В свою очередь, контроль деятельности исполнительных органов распространяется на проверку целесообразности при исполнении муниципалитетом «переданных» государством полномочий и осуществляется органами государственной власти.

Поскольку орган государственного надзора в порядке контроля имеет возможность в той или иной мере «вмешиваться» в оперативные решения муниципального уровня, необходимо признать наличие определенной тенденции (а с точки зрения МСУ - риска), заключающейся в том, что органы МСУ при осуществлении «переданных» полномочий в определенной степени «интегрируются» в государственное управление и в этом смысле происходит их частичное «огосударствление». Поэтому применительно к передаваемым (делегируемым) государственным полномочиям речь идет скорее об (административной) деконцентрации, нежели о (политической) децентрализации!

Это диалектическое противоречие можно найти и в Европейской хартии местного самоуправления:

«Любой административный контроль деятельности органов местного самоуправления, как правило, преследует лишь цели обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов.

Тем не менее, административный контроль может включать также контроль целесообразности, осуществляемый вышестоящими органами власти, в отношении задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления.

Административный контроль деятельности органов местного самоуправления должен осуществляться с соблюдением соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать».

В истории территориальной организации муниципалитетов в европейских странах прослеживаются две модели реформ. Отличительной чертой (называемой так в сравнительных исследованиях) североевропейской модели преобразований, наиболее ярко выраженной в 1960-70-х гг., были масштабные территориальные реформы, которые при известных условиях проводились национальными парламентами даже против воли ущемляемых муниципалитетов. Примерами этого служат, главным образом, Великобритания (где численность населения нижнего муниципального уровня после реформы в среднем составляла 170 000 (!) чел.), Швеция (с общинами с населением около 35 000 чел.), а также отдельные немецкие федеральные земли (например, Северный Рейн-Вестфалия с городами с населением около 45 000 чел.).

Упомянутая модель контрастирует с так называемой южноевропейской моделью реформ, которой (в силу конституций этих стран и/или политической культуры) присуще проведение территориальных реформ только с соблюдением принципа добровольности, т.е. с согласия втянутых в процесс муниципалитетов.

Следствием подобного подхода стало то, что в этих странах практически не проводились никакие территориальные реформы на местном уровне. «Классический» пример - это Франция, где насчитывается около 35 000 муниципальных образований со средней численностью в 1600 жителей, границы которых с XVIII в. не сильно изменились.

Для оперативной поддержки большого числа мелких и очень мелких муниципалитетов была создана сеть межмуниципальных объединений (intercommunalite). В других странах, в том числе в ряде немецких федеральных земель, повсеместный отказ от территориального реформирования также сопровождался созданием подобных объединений межмуниципального сотрудничества.

В последнее время в странах, которые до настоящего времени воздерживались от проведения территориальных реформ, был предпринят ряд шагов, направленных на учет демографических и территориальных изменений в сторону увеличения размеров общин, что, в свою очередь, сопровождается соответствующим ослаблением объединений межмуниципального сотрудничества.

Вопрос муниципальных территориальных реформ во все времена характеризовался конфликтом целей между усилением экономических начал в управлении («economics of scale» - т.е. экономия на масштабе) и развитием начал местной демократии.

Следует отметить, что опыт не позволяет сделать однозначные выводы об «оптимальном» или «идеальном» размере муниципалитета. В то же время можно утверждать, что свою административную несостоятельность и политическую нежизнеспособность демонстрируют как мельчайшие общины, так и очень крупные города (в Англии они называются «oversize»), которые являются проблемными как с точки зрения экономики управления, так и с точки зрения живой местной демократии.

В европейских странах традиционно политические права участия граждан на местном уровне реализовывались через принципы представительной демократии, т.е. в первую очередь, через выборы гражданами народных представительств. Единственным исключением была и остается Швейцария, где начиная с XIX в. в 80 процентах муниципалитетов решения принимались гражданами непосредственно и демократично на собраниях общин, а также на местных референдумах, имеющих обязательную силу.

С 1990-х гг. расширяются права принятия гражданами решений на началах прямой (непосредственной) демократии и в других европейских странах. Это особенно характерно для Германии, где с начала 1990-х гг. во всех федеральных землях были введены обязательные местные референдумы.

Кроме того, в настоящее время во всех федеральных землях предусмотрены прямые выборы мэра/бургомистра (возглавляющего местную администрацию), а (в большинстве земель) также - отзыв мэра/бургомистра по результатам местного референдума.

Кроме того, и в других европейских странах, особенно в странах с переходной экономикой Центральной и Восточной Европы, после 1990 г. были введены различные механизмы прямой демократии на местном уровне.

В дополнение к этим юридически закрепленным правам принятия политических решений (т.н. «политическим» правам) гражданами в последние годы находят все большее распространение т.н. «гражданские» формы участия жителей в принятии различных решений. Начиная с протестных движений 1960-70-х гг. в практике МСУ укоренились различные «консультационные» органы («парламенты старейшин», «парламенты молодежи», «советы по вопросам иностранцев») на местном уровне, которые получили очень широкое распространение и влияют на принимаемые решения. В настоящее время все большее значение и влияние на принятие решений приобретают отдельные инициативы гражданского общества, связанные с конкретными ситуациями на местном уровне (экологические, социальные, культурные и др.).

Традиционно характерная для европейских стран идея представительной демократии состояла не только в том, что политические права участия граждан в основном ограничивались выборами местных представительных органов власти / муниципальных «парламентов» (local councils), но (в качестве логического продолжения) и в том, что всенародно избранные местные «парламенты», в свою очередь, избирают мэра/бургомистра; и в этом смысле можно говорить о реализации модели т.н. «местного парламентаризма».

Такая «парламентская» система в ряде европейских стран все чаще подвергалась критике за недостаточную прозрачность в распределении политической ответственности и - как следствие - за ослабление политико-административной дееспособности («управляемости») муниципалитетов.

Поэтому введение прямых выборов мэра/бургомистра - кроме своих демократических преимуществ - в первую очередь было нацелено на укрепление политико-административной дееспособности муниципалитетов благодаря демократическому избранию легитимного лидера («leader»).

В качестве противовеса («checks and balance», «сдержки и противовесы») потенциальному «перевесу» «сильного» мэра/бургомистра в большинстве немецких федеральных земель была предусмотрена возможность его отзыва путем местного референдума.

Имеющая истоки в Великобритании и, в частности, поддерживавшаяся правящей с 1979 г. неолиберально настроенным консервативным правительством во главе с Маргарет Тэтчер политическая идеология, направленная на модернизацию управления, получила распространение в международном масштабе. Несмотря на различия и особенности, эта идеология, обозначаемая расплывчатым собирательным понятием New Public Management, может быть определена тремя основными направлениями.

Во-первых, неолиберальная критика т.н. социального государства (Welfare State), пережившего подъем во времена лейбористских, социал-демократических правительств, была направлена на доказывание необходимости возвращения государства (шире - публичной власти) с точки зрения компетенции к началам рачительности, экономности, концентрации на сущностное («lean government»).

Во-вторых, New Public Management нацелен на трансформацию традиционных структур управления (известных как модель бюрократии Макса Вебера), ко-

торые критиковались за слабую подвижность и экономическую неэффективность в оперативной деятельности и замену их концепцией, инструментами и структурой управления, ориентированными на частно-хозяйственную модель предприятий (т.н. менеджериальную модель).

Наконец, New Public Management ориентирован на ослабление исключительной роли, которую имел публичный сектор по причине монополии на исполнение публичных задач и распределение решения публичных задач с использованием механизмов рыночной конкуренции на внешних, в основном частных хозяйствующих субъектов (аутсорсинг).

Внедрение рыночных механизмов начиная с конца 1980-х гг. усиливалось и форсировалось ЕС, который в целях создания единого («single») европейского рынка товаров, услуг и человеческого капитала реализовывал политику радикальной либерализации рынка.

В соответствии с подобными подходами к реформе следует различать внутреннюю модернизацию управленческой структуры, которая соответственно затрагивает внутреннюю реорганизацию «базовых» структур управления (центральной администрации муниципалитета), и внешнюю реорганизацию, которая охватывает и внешнюю среду (выходит за рамки собственно муниципальной администрации).

Основное направление использования т.н. менеджериальной модели NPM с точки зрения повышения внутриадминистративной эффективности и гибкости состояло в замене ориентированной на правила и предписания, а также иерархичность бюрократической модели управления (по Максу Веберу) моделью управления, ориентированной на цели и результаты и предполагающей децентрализацию ответственности за ресурсы («let managers manage»). Ключевыми терминами здесь становятся расчет соотношения затрат и результатов, целевые соглашения и показатели (контракты) и контроллинг.

Не останавливаясь здесь на подробностях, о результатах и воздействии реформ в рамках NPM коротко можно сказать следующее. Несмотря на то, что изначальные цели и ожидания данной реформы оправдались не в полной мере, положительные изменения (по крайней мере, в МСУ в Германии) можно наблюдать там, где динамика реформ, вызванных дискуссией о NPM во многих муниципалитетах и давлением бюджетных проблем, была использована для реализации, скорее, традиционных концепций реформ и концепций, смешанных с NPM.

Последнее особенно заметно, к примеру, в создании специальных структур по типу «единого окна» для граждан или в ускорении выдачи разрешений на строительство посредством изменений в соответствующих структурах и технологии. Это (удачное) сочетание традиционной и обновленной модели управления обозначается как «неовеберианство».

Помимо всех структурных и процедурных изменений в муниципальном управлении следует особо подчеркнуть изменения, касающиеся культуры управления и ментальности административного персонала, в «новом мышлении» которых наряду с традиционно пристальным вниманием к правовому регулированию все большую роль играет экономическая логика принимаемых решений. Это-

му существенно способствовала «смена поколений», при которой в органы МСУ было набрано много молодого, квалифицированного, обученного в новых условиях персонала.

Под давлением политики либерализации рынка ЕС, растущей конкуренции между (обслуживающими) предприятиями, работающими на национальном и международном рынках, и, не в последнюю очередь, по причине дефицитности бюджетов муниципалитеты начали далеко идущую реорганизацию сферы муниципального управления. Это, в частности, касается организационных форм, в которых предоставляются публичные услуги (в частности, коммунальные - водоснабжение, канализация, удаление отходов, общественный транспорт, энергоснабжение).

Во-первых, муниципалитеты все в большей мере «перекладывают» предоставление услуг на юридически и организационно независимые (но нередко по-прежнему остающиеся в муниципальной собственности) компании. В таком случае принято говорить об «организационной» или «формальной» приватизации. На данный момент, к примеру, в Германии только половина муниципальных служащих (точнее - сотрудников, занятых в органах МСУ и муниципальных организациях - прим. перев.) работает непосредственно в органах МСУ, а другая половина занята в организационно обособленных подразделениях (предприятиях).

С другой стороны, немалое число муниципалитетов сочли необходимым продать свои активы (в частности, в Германии это предприятия городского хозяйства - т.н. Stadtwerke) частным компаниям или привлечь последних в качестве миноритарных акционеров. Такая реорганизация получала название «материальной приватизации» («asset»). В этих муниципалитетах услуги оказываются частными хозяйствующими субъектами либо организациями смешанной формы собственности.

Между тем в последнее время появляются примеры возвращения к предоставлению услуг самими муниципалитетами, а также «ремуниципализации» приватизированных ранее предприятий (их материальных активов). Среди причин данного явления можно отметить следуюшие.

Во-первых, муниципальные компании после периода «слабости» в ряде мест демонстрируют, что в состоянии взять на себя функции по предоставлению муниципальных услуг в условиях конкуренции с частными поставщиками и вернуть здесь утраченные позиции. В итоге в некоторых муниципалитетах уже либо создаются новые муниципальные предприятия, либо - благодаря в т.ч. межмуниципальному сотрудничеству - начался процесс укрепления имеющихся.

Во-вторых, вступивший в силу Лиссабонский договор от 01.12.2009 дал сигнал о готовности ЕС вывести «услуги, затрагивающие общие экономические интересы», из-под действия режима сугубо общеевропейского рынка и передать определенную свободу действий национальным правительствам.

Муниципалитеты всех европейских странах испытывают финансовые затруднения разной степени, которые особенно заметны в южных странах (Греция, Испания, Португалия и Италия). При этом зависимость от финансовых субвенций и дотаций еще более обострилась.

В этой связи необходимо вспомнить положения Европейской хартии местного самоуправления, соблюдение которых обязательно для всех европейских стран, ратифицировавших эту Хартию (ст. 9):

«Органы местного самоуправления имеют право в рамках национальной экономической политики на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий.

Финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им Конституцией или законом.

По меньшей мере часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе определять в пределах, установленных законом.

Финансовые системы, на которых основываются ресурсы местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими с тем, чтобы следовать, насколько это практически возможно, за реальным изменением издержек, возникающих при осуществлении местными органами своих полномочий.

Защита более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, направленных на корректировку последствий неравномерного распределения возможных источников финансирования, а также лежащих на этих органах расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их собственной компетенции.

Предоставляемые местным органам самоуправления субсидии, по возможности, не должны предназначаться для финансирования конкретных проектов. Предоставление субсидий не должно наносить ущерба основополагающему принципу свободного выбора органами местного самоуправления политики в сфере их собственной компетенции».

Еще одной угрозой для муниципальных финансов в большинстве европейских стран оказалась готовность и склонность национальных правительств в целях снижения нагрузки на собственные бюджеты путем обременительной децентрализации передавать полномочия и расходы на местный уровень, не всегда заботясь о достаточном обеспечении последнего соответствующими финансовыми ресурсами.

В Германии - по настоятельным требованиям муниципалитетов - в рамках конституционной реформы 2006 г. было введено положение (статья 104а Конституции), в соответствии с которым Федерации разрешается наделять муниципалитеты новыми задачами/полномочиями только в том случае, если на это одновременно выделяются соответствующие финансовые средства (принцип коннек-сии). Аналогичные положения в настоящее время закреплены и в конституциях федеральных земель.

В целом можно констатировать, что развитие МСУ в европейских странах представляет собой довольно противоречивую картину.

С одной стороны, жизнеспособности МСУ угрожает ряд факторов. Это относится, во-первых, к нарастающему количеству правовых норм, которые исходят не только от национальных правительств, но и (все в большей степени) от ЕС, и которые таят в себе угрозу снижения автономии муниципалитетов или даже вообще исчезновения последней. Во-вторых, - и это самое главное - недостаточная финансовая обеспеченность ставит под сомнение эффективность и дееспособность муниципалитетов. Последнее особенно остро ощущается в странах Южной Европы (Греция, Португалия, Испания и Италия), где долговой кризис наиболее ярко выражен и напрямую затронул муниципалитеты.

С другой стороны, можно выделить целый ряд факторов, которые позволяют сделать прогноз о том, что муниципалитеты и МСУ и в дальнейшем будут играть определяющую (и, возможно, даже возрастающую) роль в европейских странах и в ЕС в целом.

В этом небольшом обзоре уже был назван ряд этих факторов, в частности:

Путем последовательной децентрализации публичных задач, их перераспределения на уровень МСУ (и связанного с этим сокращения присутствия центрального и регионального правительств на местном уровне) усиливается (многофункциональный) профиль обязанностей и ответственности МСУ;

Введением механизмов прямой демократии (обязательных местных референдумов, прямых выборов мэров/бургомистров и их отзывов на местных референдумах), а также расширением партиципативных форм участия гражданского общества в делах местного сообщества усиливается политико-демократический профиль местного уровня;

В ходе модернизации муниципального управления и благодаря соответствующей квалификации персонала повышается эффективность оперативной управленческой деятельности; это касается как «внутренней» модернизации (с применением «менеджериальных» инструментов и процедур), так и «внешней» модернизации (за счет введения конкуренции в сфере предоставления публичных муниципальных услуг).

Хотя существенную «лепту» в рост угрозы дееспособности муниципалитетов до сих пор вносило государство (в силу «потока» правового регулирования, а также недостаточности государственных дотаций), тем не менее на уровне национальных правительств европейских стран, а также ЕС в целом мы наблюдаем все больше признаков признания ключевой роли, которую играет эффективное МСУ в разрешении текущего общегосударственного и общеевропейского кризиса. Свидетельства долгосрочной гарантии существования муниципалитетов и МСУ в «многоуровневой системе» национальных государств и ЕС можно видеть и в ряде (упомянутых в этом обзоре) реформ и решений последних лет (в т.ч. не в последнюю очередь, в признании МСУ в общеевропейском праве - см. Лиссабонский договор 2009 г.).

ЛИТЕРАТУРА

Волльманн Х. Сравнительный анализ муниципальных органов принятия и исполнения

решений во Франции, Англии, Швеции и Германии // Система органов местного самоуправления и муниципальные выборы в России и Германии. - М., 2012.

Волльманн Х. Тенденции развития местной демократии в четырех европейских странах // Местное самоуправление в современной России: состояние и тенденции. - М., 2011.

Вольманн Х. Реформы местной политической системы и местного самоуправления: Великобритания, Франция, Швеция и Германия / Пер. с нем. М.В. Силайчева // Публично-правовые исследования. - 2007. - Т. 2.

Voll"mann, H., Sravnitel"nyj analiz municipal"nyh organov prinjatija i ispolnenija reshenij vo Francii, Anglii, Shvecii i Germanii. Sistema organov mestnogo samoupravlenija i municipal"nye vybory v Rossii i Germanii. Moscow, 2012.

Voll"mann, H., Tendencii razvitija mestnoj demokratii v chetyreh evropejskih stranah // Mest-noe samoupravlenie v sovremennoj Rossii: sostojanie i tendencii. Moscow, 2011.

Vol"mann, H., Reformy mestnoj politicheskoj sistemy i mestnogo samoupravlenija: Velikobri-tanija, Francija, Shvecija i Germanija (per. s nem. M.V. Silajcheva). Publichno-pravovye is-sledovanija, 2007, Vol. 2.

THE DIRECTIONS OF DEVELOPING AND REFORMING OF THE MUNICIPAL SYSTEMS IN THE EUROPEAN COUNTRIES

Institut für Sozialwissenschaften Humboldt Universitaet zu Berlin Unter den Linden, 6, Berlin, Germany, 10099

The article deals with short review of concepts, directions and practical steps of reforming the municipal systems in the European countries. The special emphasis is paid to the German experience of reforming the municipal systems. To some extent it as well as the experience of other European countries can be used for formulation of the concept of the development of the municipal system in Russia.

Key words: municipal system, Germany, the EU.

В зарубежных странах существует несколько типов организации и функционирования муниципальных учреждений. Среди них принято выделять: англо-саксонскую муниципальную систему, континентальную (французскую) модель местного управления, местное (коммунальное) самоуправление Германии, в рамках которых применяются ее различные формы и разновидности .

Англа-саксонская муниципальная система сложилась в Великобритании. Она действует также в США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и других странах.

Суть этой системы в том, что местные органы рассматриваются как автономные образования, действующие в пределах предоставленных им законом полномочий. Отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим, на местах нет уполномоченных центрального правительства. Наряду с представительными- органами, которые непосредственно избираются населением административно-территориальных единиц, могут также избираться некоторые должностные лица. Контроль за деятельностью местных органов осуществляется косвенным путем -- через центральные министерства и через суд. Для обозначения организации и деятельности местных органов в законодательстве применяется термин «местное управление», а само местное управление является составной частью механизма государства.

Местное самоуправление и управление в Великобритании характеризуются разнообразием и регулируются большим числом актов. В большинстве случаев самоуправление осуществляется через советы, избираемые жителями соответствующих политико-административных единиц. В Англии действуют советы графств, административных округов и приходов, в Уэльсе -- советы графств, городов-графств и общин, в Шотландии -- советы территориальных единиц местного управления и советы общин, в Северной Ирландии -- советы округов и приходов. В приходах с численностью менее 150 избирателей советы не образуются, а решения принимаются на общих собраниях избирателей.

Континентальная (французская) модель местного самоуправления применяется в большинстве стран континентальной Европы, франкоязычной Африке, в Латинской Америке, на Ближнем Востоке. Эта модель основывается на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Существует подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим. Родоначальницей этой модели выступает Франция.

Во Франции традиционно существует высокая степень централизации местного управления и самоуправления, что проявляется в системе административного контроля центральной власти за местными органами. Проведенная во Франции в начале 80-х годов реформа несколько снизила такую централизацию, расширила полномочия территориальных коллективов, обеспечила им большую самостоятельность, но сохранила за центральной властью сильные позиции на местах. На местном уровне имеется специальный уполномоченный правительства, который осуществляет контроль за органами местного самоуправления. В каждом департаменте есть представитель государства (комиссар Республики), осуществляющий административный контроль за законностью решений, принимаемых коммунами, которые являются основой местного самоуправления. Во Франции насчитывается более 36 тысяч коммун, 90 % из них имеют менее 2000 жителей. Каждая коммуна имеет совет, который избирает из своего состава мэра. Мэр -- одновременно и государственный служащий и глава местного самоуправления. Органы территориального самоуправления имеются также в 96 департаментах, 22 регионах и в округах Парижа, Марселя и Лиона.

Местное (коммунальное) самоуправление в Германии рассматривается многими авторами в качестве самостоятельной модели. В рамках этой модели выделяются «четыре типа общин; южногерманский; магистратный, бургомистерский; северогерманский.

Для южногерманского типа характерно слияние верхушки представительной корпорации и администрации. Представительная корпорация (общинный совет, городское собрание депутатов и др.) избирается непосредственно населением. Избирается также глава администрации -- бургомистр, который одновременно по должности председательствует в представительной корпорации. Этот тип называют конституцией совета.

Магистратный тип характеризуется тем, что представительный орган, избираемый населением, формирует свой исполнительный орган -- магистрат или сенат, состоящий из бургомистра и почетных членов. Этот тип называют конституцией магистрата.

Бургомистерский тип предусматривает, что избранный населением представительный орган избирает бургомистра, который возглавляет представительную корпорацию и местную администрацию, т. е. соединяет в себе функции главы общины и главы администрации. Этот тип называют конституцией бургомистра.

Северогерманский тип напоминает англо-саксонскую модель «совет -- управляющий». Избираемый населением представительный орган создает исполнительный комитет, который не является местной администрацией, а только готовит решения представительного органа. Наряду с исполнительным комитетом представительный орган избирает директора общины, -- главу администрации. Этот тип называют конституцией директора.

В уездах органами самоуправления служат представительный орган -- уездный съезд или уездный совет -- и администрация во главе с земским советником, который избирается населением или представительным органом.

Несмотря на особенности организации самоуправления в Германии, оно имеет много общего как с англо-саксонской, так и с «континентальной (французской) моделями.

Зарубежный опыт организации муниципальных учреждений свидетельствует о том, что там сочетается местное самоуправление и государственное управление на местах, учитываются исторические, демографические, географические особенности той или иной страны, формы правления и государственного устройства, политический режим, правовая система и другие факторы.

Местное самоуправление строится, как правило, в соответствии с административно-территориальным делением страны. Первичной ячейкой выступают городские и сельские единицы (коммуны, общины, приходы и т.д.).

Правовой основой организации самоуправления в зарубежных странах являются соответствующие положения конституций, национальных законов о местном управлении и самоуправлении, в федеративных государствах -- также законы штатов, земель, других субъектов федерации.

Важную правовую основу самоуправления для всех стран Европы составляет Европейская Хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 г. Значительная роль в реализации этой Хартии принадлежит Конгрессу местных и региональных властей Европы. Он представляет, собой совещательный орган, состоящий «а двух палат -- Палаты местных властей и Палаты регионов. С 1996 г. Россия -- член Совета Европы, ее делегации участвуют в работе Конгресса. 28 февраля 1996 г. Европейская Хартия местного самоуправления была подписана от имени Российской Федерации в городе Страсбурге и ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г.

0

Местное самоуправление в зарубежных странах

КУРСОВАЯ РАБОТА

ЮУрГУ - 08ХХХХ.6Х. 2014. ХХХ. ВКР

Руководитель,

/ /

«_____» _______________ г.

студент группы

Нормоконтролер, к.э.н.,

/ /

«_____» _______________ 201 г.

Челябинск 2016

Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего образования «Южно-Уральский государственный университет (национальный исследовательский университет)»

Высшая школа экономики и управления

Кафедра «Экономическая теория, региональная экономика, государственное и муниципальное управление»»

Специальность 38.03.04 «Государственное и муниципальное управление»

ЗАДАНИЕ

на курсовую работу студента группы ЗЭУ - 320

Давлетшиной Дианы Ураловны

1. Тема проекта «Местное самоуправление в зарубежных странах»
2. Срок сдачи студентом законченной работы « __ » января 2017г.
3. Исходные данные к проекту

Статьи, научные труды, монографии, таких авторов, как Баглай М. В., Дархамбаева А. Д, Леушин М. Е., Меркушова Н. И

1. Перечень вопросов, подлежащих разработке

1 Теоретические основы местного самоуправления

1.1 Понятия, виды и полномочия местного самоуправления

1.2 Современные модели местного самоуправления в зарубежных странах

1.3 Опыт зарубежных стран по организации местного самоуправления

1. Дата выдачи задания « 20 » октября 2016 г.

Руководитель ____________________________________ М.В. Козина

Задание принял к исполнению __________________ Д.У. Давлетшина

КАЛЕНДАРНЫЙ ПЛАН

Заведующий кафедрой В.С. Антонюк

Руководитель проекта М.В. Козина

Студент Д.У. Давлетшина

Давлетшина Д.У. Местное самоуправление в зарубежных странах. - Челябинск: ЮУрГУ, ЗЭУ - 320 , 37 с., библиогр. список - 17 наим.

В курсовой работе уточнена сущность, виды и полномочия местного самоуправления; описаны современные модели местного самоуправления в зарубежных странах; рассмотрен зарубежный и отечественный опыт организации местного самоуправления; выявлены проблемы и разработаны рекомендации по совершенствованию организации местного самоуправления; обобщены методические подходы к оценке эффективности мероприятия по совершенствованию местного самоуправления.

ВВЕДЕНИЕ. 6

1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ. 7

1.1 Понятия, виды и полномочия местного самоуправления. 7

1.2 Современные модели местного самоуправления в зарубежных странах. 11

1.3 Опыт зарубежных стран по организации местного самоуправления. 15

2.2 Методические подходы к оценке эффективности мероприятия по совершенствованию местного самоуправления. 27

ЗАКЛЮЧЕНИЕ. 35

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК. 36

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность данной темы состоит в том, что в Российской Федерации одной из основных проблем в сфере взаимоотношений общества и власти в настоящее время является дефицит доверия власти к ее учреждениям. Доверие населения к работе властных структур напрямую зависит от эффективности местного самоуправления.В зарубежных странах накоплен значительный опыт действия различных моделей местного самоуправления. Эти модели отличаются по порядку формирования органов местного самоуправления, предметам ведения местного самоуправления, характеру и особенностям взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти.

Знание и обобщение зарубежного опыта организации местного самоуправления объективно поможет выработать рекомендации по повышению эффективности организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации.

Объектом курсовой работы является местное самоуправление.

Задачи исследования:

1. уточнить сущность, виды и полномочия местного самоуправления;
2. описать современные модели местного самоуправления в зарубежных странах;
3. рассмотреть зарубежный и отечественный опыт организации местного самоуправления;
4. выявить проблемы и разработать рекомендации по совершенствованию организации местного самоуправления;
5. обобщить методические подходы к оценке эффективности мероприятия по совершенствованию местного самоуправления.

1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.

1.1 Понятия, виды и полномочия местного самоуправления.

Местное самоуправление — система организации и деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории, его исторических, национально-этнических и иных особенностей на основе конституции и законов данного государства.

Система правового регулирования местного самоуправления обусловлена формой территориально-политического устройства государства, степенью централизации и децентрализации в осуществлении функции правотворчества. В федеративных государствах сложились три уровня правового регулирования местного самоуправления: федеральный; региональный; муниципальный.

В унитарных государствах правовое регулирование местного самоуправления осуществляется соответственно на двух уровнях: государственном; муниципальном.

Формами правового регулирования местного самоуправления в зарубежных странах служат конституции, законы, подзаконные нормативно-правовые акты государственных органов исполнительной власти, судебные прецеденты, хартии (уставы) муниципальных образований, административные договоры, обычаи и традиции. В конституциях современных государств закреплено и гарантировано местное самоуправление как одна из основ демократической системы управления. Оно наиболее полно позволяет реализовать конституционное положение о том, что единственным источником власти является народ.

Местное самоуправление может осуществляться в самых разных организационных формах, однако обязательным условием является наличие представительного органа (общинный совет, земство, ландрат и др.), или выборного должностного лица (бургомистр, мэр).

Виды организации местного самоуправления:

• По количеству уровней выборных местных органов

• трёхуровневый, в федерациях — двухуровневый, характерен для средних и крупных государств (Италия, Испания, Румыния, Германия, Франция, США, Канада, Австралия, Новая Зеландия, Чехословакия в 1945—1992 гг., Польша, Венгрия в 1945—1982 гг., Греция, Албания в 1947—1991 гг., ГДР в 1949—1990 гг. , Югославия в 1920—1932 гг и 1945—1963 гг., ДВР в 1920—1922 гг., Украина, Беларусь, Россия);
• двухуровневый, в федерациях — одноуровневый, характерен для небольших государств (Дания, Швеция, Норвегия, Ирландия, Великобритания, Нидерланды, Чехословакия в 1920—1945 гг., Чехия, Словакия, Венгрия, Бельгия, Португалия, Австрия, Швейцария, Хорватия, Болгария в 1945—1990 гг., Эстония в 1920—1933 гг. и 1990—1993 гг., Россия в 1997—2006 гг.);
• одноуровневый (Болгария, Исландия, Финляндия, Сербия, Эстония, Латвия, Литва).
• По типу устава:
• с преобладающими полномочиями совета, в этом случае глава исполнительного органа обычно избирается советом, реже населением, при этом сам исполнительный орган может являться коллегиальным (Италия, Испания, Греция, Швеция, Норвегия, Исландия, Швейцария, Польша, Чехия, земля Гессен в Германии, Сербия, Нидерланды, Бельгия, Россия в 1864—1918 гг. и 1936—1989 гг., Югославия в 1921—1963 гг., ГДР в 1949—1990 гг., Румыния в 1945—1990 гг., Венгрия в 1949—1989 гг., ДВР в 1920—1922 гг., Болгария в 1945—1990 гг.);
• с преобладающими полномочиями главы исполнительного органа, в этом случае глава исполнительного органа избирается населением и в большинстве случаев является единоначальным (Франция, Румыния, Дания, Германия, Австрия, США, Канада, Австралия, Новая Зеландия, Венгрия, Финляндия, Болгария, Хорватия, Великобритания, Ирландия, Эстония, Латвия, Литва, Россия).
• По типу соотношения с назначаемыми представителями центральной власти:
• назначаемые представители центральной власти отсутствуют, а их функции исполняют выборные органы местного самоуправления (Германия, Польша, Чехия, Словакия, Нидерланды, Бельгия, Испания, Венгрия, США, Россия в 1937—1993 гг., Чехословакия в 1945—1992 гг., ГДР в 1949—1990 гг., Румыния в 1945—1990 гг., ДВР в 1920—1922 гг., Болгария в 1945—1990 гг.);
• назначаемые представители центральной власти сочетаются с выборными органами местного самоуправления (Италия, Франция, Румыния, Австрия, Дания, Швеция, Норвегия, Великобритания, Канада, Австралия, Новая Зеландия, Украина, Беларусь, Россия в 1864—1918 гг.);
• назначаемые представители центральной власти заменяют органы местного самоуправления на уровнях более крупных местных единиц (Болгария, Исландия, Финляндия, Сербия, Россия в 1997—2006 гг.)

Основной смысл формирования и деятельности местного самоуправления заключается в том, что органы местного самоуправления должны гораздо лучше решать задачи повышения уровня жизни жителей, нежели государственные органы и чиновники при централизованном управлении.

Главные признаки:

• выборность;
• самостоятельность в руководстве делами местного значения (наличие собственного исполнительного аппарата, материальной базы в виде муниципальной собственности, права устанавливать и взимать местные налоги, издавать нормативные акты).

Полномочия органов местного самоуправления обычно закрепляются специальными законами. В самом общем виде они могут устанавливаться в конституциях. В федеративных государствах полномочия местных органов чаще всего регулируются актами субъектов Федерации. В англосаксонских странах - судебными прецедентами.

Порядок предоставления полномочий:

• по принципу "позитивного регулирования" деятельности местных органов (США, Великобритания) - объем полномочий устанавливается путем подробного перечисления их прав и обязанностей.
• по принципу "негативного регулирования" (в странах континентального права) - местные органы вправе осуществлять все действия прямо не запрещенные законом.

Классификация полномочий органов местного самоуправления:

• в сфере финансово-экономических отношений:
  • принятие местного бюджета,
  • местное планирование,
  • установление местных налогов и сборов,
  • регулирование деятельности в сфере муниципального хозяйства.
• в сфере коммунального обслуживания населения:
• развитие транспорта,
• регулирование дорожного движения,
• санитария,
• канализация,
• очистка улиц и т.д.
• в социальной сфере:
• строительство дешевого жилья для бедных, школ, больниц,
• организация торговли, общественного питания,
• охрана общественного порядка.

В самом общем виде в законодательстве стран современного мира полномочия местных представительных органов обычно подразделяют на:

• Обязательные (те, которым придается общегосударственное значение и которые должны исполняться в обязательном порядке): водоснабжение, транспорт, общественная безопасность, здравоохранение, содержание и уборка улиц.
• Факультативные (по своему усмотрению, в зависимости от конкретных финансовых полномочий. Как правило связаны с социальной и культурной сферой): содержание общественных парков, библиотек, посадка деревьев, строительство домов для бедных и инвалидов.

Общая тенденция - сокращение собственно коммунальных дел и расширение обязательных полномочий, т.е. интеграция местных органов в государственный механизм, их приспособление к решению прежде всего задач, имеющих общегосударственное значение.

1.2 Современные модели местного самоуправления в зарубежных странах.

В современном мире большое распространение получили те системы местного самоуправления, классификация которых основана на складывании отношений между местным самоуправлением и центральными властями. Так, распространение получили следующие модели местного самоуправления:

• Англосаксонская модель. Её принято считать классической, и она характерна для ряда современных государств: США, Великобритании, Индии, Канады, Австралии и др. Характеризуется избранием жителями соответствующих административно-территориальных единиц совета (правления) и ряда должностных лиц (шерифа, атторнея, казначея и др.) для решения местных дел и отсутствием представителей цент-ральной власти на местах, контролирующих деятельность местных вы-борных органов. Мэры городов при такой системе обычно избираются либо непосредственно населением, либо указанными советами, насчи-тывающих в крупных городах несколько десятков представителей.

Особенности данной модели заключаются в ряде характерных признаков, таких как:

• высокая степень автономии различных уровней власти и четкое определение компетенции органов каждого уровня;
• отсутствие на местах уполномоченных (агентов) органов центральной государственной власти;
• выборность ряда должностных лиц органов местного самоуправления;
• осуществление контроля за деятельностью органов местного самоуправления с использованием косвенных методов или через суд.
• Континентальная модель. Она получила свое распространение в странах континентальной Европы (Франции, Италии, Испании, Бельгии, Польше, Болгарии, Турции, Монголии), а также в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки. В низовых звеньях (общинах, коммунах и т.д.) действу-ют только выборные советы и избранные мэры, а в более высоких звеньях административно-территориальной системы — либо как вы-борные органы местного самоуправления, так и назначаемый из центра чиновник государственной администрации, либо только указанный чи-новник. Назначаемый представитель президента, правительства или министерства внутренних дел осуществляют на местах государствен-ную власть и в то же время контролирует законность принимаемых актов органа местного самоуправления.

Для данной модели местного самоуправления характерны следующие признаки:

• высокая степень централизации власти, подчинение нижестоящих органов власти вышестоящим органам;
• соединение государственного управления и местного самоуправления (например, проявляется в назначении правительством страны должностных лиц в органы местного самоуправления, надзоре за их работой и представлении отчетов);
• полномочия органов местного самоуправления определяются на основании негативного принципа правового регулирования (принцип «разрешено все то, что прямо не запрещено»);
• наличие специального лица, осуществляющего государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления;
• в ряде искусственно созданных территориальных единиц, не являющихся географическими объектами, органы местного самоуправления могут вовсе отсутствовать.
• Иберийская модель управления. Она действует в Бразилии, Португалии, Мексике и других испаноговорящих странах Латинской Америки. Для данной модели характерно своеобразное переплетение элементов государственного управления и местного самоуправления, в рамках которого можно го-ворить об известном совмещении тех и других и преобладании роли первых. В условиях данной системы местного самоуправления и управления население всех административно-территориальных единиц избирает совет и главное должностное лицо данной административно-территориальной единицы (алькада, мэра, префекта, регидора и др.). Иногда такое должностное лицо избирается советом. Избранный становится председателем совета и одновременно утверждается органами государственной власти как представитель государственной власти в данной административно-территориальной единице. Мэр общины также утверждается в качестве такого представителя. Он обладает правом контроля за деятельностью совета. Утвержденный председатель совета сосредоточивает в своих руках значительные полномочия, действуя не только как исполнительный орган совета, но и как представитель государства.
• Советская модель местного самоуправления. Она в корне отличается от других прежде всего тем, что она, в сущности, отрицает местное самоуправление, а управление местными делами воз-лагает на органы государственной власти на местах, хотя они также могут избираться местным населением, как и органы местного самоуп-равления. И собрание народных представителей, и местные народные пра-вительства выступают не как орган местного самоуправления, а как органы государства, хотя они и избираются и назначения государствен-ных чиновников из центра на места не производится. Они входят в иерархическую систему государственных органов со строгим подчине-нием нижестоящих органов вышестоящим. Безоговорочное признание и проведение в жизнь принципа руководящей и направляющей роли коммунистической партии также не оставляет возможности для разви-тия системы самостоятельного местного самоуправления. Данная модель еще действует в некоторых зарубежных странах (Китай, Куба, КНДР).

Характерными признаками данной модели являются:

• отрицание принципа разделения властей и провозглашение полновластия представительных органов власти на соответствующем территориальном уровне;
• исполнительные органы являются органами двойного подчинения - вышестоящему исполнительному органу и соответствующему Совету;
• реальная власть принадлежит партийным организациям, а выборы предполагают избрание одного из нескольких кандидатов, предложенных правящей партийной организацией.

Существование различных моделей местного самоуправления не противоречит сущности самого местного самоуправления, закрепленного в Европейской хартии местного самоуправления. Несмотря на разнообразие местных вопросов и проблем, которые предназначено решать на местах, главная суть, закрепленная в Хартии это обособленность местного самоуправления и децентрализация власти. Таким образом, важная особенность местного самоуправления, в соответствии с положениями Хартии, состоит в праве и способности местных территориальных сообществ самостоятельно контролировать и управлять значительной частью общественных дел.

1.3 Опыт зарубежных стран по организации местного самоуправления.

Наличие эффективного местного самоуправления необходимо для нормального функционирования любого демократического государства

Организация местного самоуправления в США.

Широко признано, что организация местного самоуправления относится к базисным элементам всей инфраструктуры амери-канской демократии. Исторически свобода, демократия, само-управление являлись устоями политической жизни страны.

В США графства выступают административно-территори-альными подразделениями всех штатов, кроме Коннектикута и Ро-Айленда, и служат главным образом для управления вне-городской территорией. Подавляющее большинство других мест-ных единиц управления расположено на территории графств. Графства - искусственные образования, которые создавались для решения двух основных задач: оказания содействия шта-там в выполнении ими таких функций, как отправление пра-восудия и проведение выборов; предоставления услуг сель-ским жителям, включая строительство сельских дорог и под-держание порядка.

В состав графств входят муниципальные корпорации (си-ти, бороу, вилиджи и тауны). Исключение составляют 39 городов, которые выделены из графств. Их муниципалитеты осуществляют функции, свойственные муниципальным корпорациям и графствам.

Следующее крупное звено местных единиц управления — тауншипы и приравненные к ним тауны — существует в 20 шта-тах. В штате Мэн эти подразделения именуются плантациями, в Нью-Гемпшире — местечками (location). В этом звене создаются органы общей компетенции, т. е. имеющие полномочия осуществлять множество функций.

Особую категорию единиц местного управления состав-ляют школьные и специальные округа. В США насчитывается 14 721 школьный округ и 29 532 специальных округа. В них создаются органы специальной компетенции для выполнения определенных функций. По этому признаку выделяется 19 ти-пов основных округов. Наиболее распространены: пожарные, по водоснабжению, по охране почв, жилищного строительст-ва, дренажные, санитарные, включая канализационные.

Специальные округа создаются для деполитизации той или иной сферы деятельности, а также для предоставления населе-нию тех услуг, которые не оказывают органы местного само-управления. Границы специальных округов часто не совпада-ют с границами административно-территориальных единиц и могут занимать самую разнообразную площадь: от небольшой территории до нескольких графств. С помощью специальных округов удается частично преодолеть жесткие финансовые ог-раничения.

В США отсутствует соподчинение между всеми этими еди-ницами управления. Вместе с тем можно говорить об опреде-ленном доминировании графств в осуществлении некоторых муниципальных функций в соответствии с полномочиями штатов. Кроме того, административно-территориальное уст-ройство и привязанная к нему система муниципальных орга-нов все больше утрачивают связь с демографической и эконо-мической структурой их территории, изменяющейся в резуль-тате урбанизации, экономических и социальных перемен.

Процесс образования муниципалитетов (инкорпорация) в большинстве штатов проходит весьма просто:

1. Должно быть соблюдено требование к минимальной численности населения (в разных штатах от 70 до 300 человек);
2. Должна быть составлена петиция от жителей с просьбой об
   инкорпорировании, содержащая указание границ и численности населения предполагаемого муниципалитета;
3. Под петицией требуется собрать подписи 20—25% жителей,
   обладающих избирательным правом;
4. Необходимо провести общее голосование поселения по во-просу инкорпорации.

Муниципалитет образуется, только если за это высказалось большинство голосующих. Если при голосовании это предло-жение не прошло, то следующая попытка инкорпорирования допускается лишь через определенное время.

В США функционирование местного управления регули-руется исключительно штатами. Поэтому местные органы уп-равления создаются в соответствии с законами штатов и их полномочия исходят от штатов. Правительства штатов без согласова-ния с федеральным правительством или правительствами дру-гих штатов определяют юридический статус, территориальные границы, организационные формы и полномочия местных ор-ганов. Таким образом, в США отсутствуют единые для всей страны принципы административно-территориального деле-ния, организации и функционирования местных органов. От-сюда чрезвычайное разнообразие организационных форм местного самоуправления, их адекватность местным условиям.

Положения, регулирующие деятельность местного управ-ления, содержатся в конституциях всех субъектов федерации. Степень урегулированности различных аспектов местного уп-равления в отдельных штатах отнюдь не одинакова, вследствие чего выделяются две основные группы таких положений.

• Конституции, содержащие небольшое количество норм, относящихся к местным органам (Алабама, Миссисипи и др.).
• Конституции, характеризующиеся подробным урегулирова-нием управления. Наряду с закреплением основных принципов деятельности местных органов в предмет конституционного регулирования штатов включаются и нормы, регламентирующие внутреннюю организацию муниципалитетов (например, Нью-Мексико).

Функции местного управления мож-но разбить на две большие группы:

• в области социального обслуживания и коммунального хозяйства (организация школьного обучения, руководство библиотеками, общественными парками, здравоохранение, социальное обеспечение);
• административно-управленческие функции (поддержание
  порядка, обеспечение противопожарной охраны, руководство юстицией, взимание налогов, проведение выборов, регистрация актов гражданского состояния, контроль за качест-вом товаров, планирование строительства и городское планирование, руководство государственной службой).

В зависимости от характера взаимодействия советов графств и административного персонала используются три ос-новные формы управления графствами:

1. «Система мэр—совет», которая действует более чем в половине всех самоуправляющихся городов США. При этом может идти речь о «сильном» мэре и «слабом» мэре. На объем власти мэра, его позиции в системе муниципального управления влияют такие факторы, как процедура его избрания (мэр либо избирается непосредственно жителями, либо муниципальным советом; возможен и иной способ избрания мэра — мэром может стать муниципальный советник, набравший наибольшее число голосов на выборах в совет); срок полномочий мэра (это может быть и четыре года, и два года); право мэра налагать вето на решение совета и др.
2. «Система совет—менеджер» (или «городской управляющий»). Эта форма городского управления используется почти в 40 процентов случаев. Мэр и муниципальный совет нанимают профессионального чиновника-менеджера (городского управляющего), который руководит городской администрацией и управляет городом как частным предприятием. Муниципальный совет и мэр являются политическими органами, определяющими общую политическую линию.
3. «Комиссия» — встречается достаточно редко, в небольших городах. Городское управление осуществляется комиссией, состоящей обычно из пяти членов, избираемых всеобщим голосованием. Члены комиссии одновременно выполняют функции совета и глав основных подразделений аппарата муниципального управления.

Все многообразие форм и методов административного контроля штатов над органами местного самоуправления мож-но разделить на два типа:

• Прямой. К данному типу контроля американская теория и практика относит тре-бования о предварительном одобрении штатом действий мест-ных органов управления; назначение или смещение штатом местных должностных лиц; издание распоряжений и указов, обязательных для органов местного самоуправления; поддер-жание различных стандартов путем осуществления штатом ин-спекций; временная замена местной администрации штатным агентом; передача функций местного управления администра-ции штата.
• Косвенный административный контроль включает в себя следующее: предоставление местным органам консультаций и информации; требование административных агентств, штатов к местным органам управления предоставлять им доклады по самым различным вопросам; пересмотр решений местных ор-ганов управления; предоставление местному управлению целе-вой субсидии со стороны штата на условиях строгого соблю-дения определенных требований и стандартов.

Судебный контроль штатов над местным управлением осу-ществляется путем вынесения судами штатов или местными судами (они входят в судебную систему штатов) следующих основных решений: судебного приказа должностному лицу ор-гана местного управления о выполнении требований истца; судебного запрета решения или иного незаконного действия местных органов и их должностных лиц.

Организация местного самоуправления в Германии.

На формирование системы местного самоуправления в Германии повлиял долгосрочные период существования государственной раздробленности, а так же реформы, которые проводились неоднократно и постепенно.

Система местного самоуправления включает в себя представительные и исполнительные органы. Минимальная численность общины, где может избираться представительный орган - 200 человек. Численность избираемых советников может быть от 8 до 80 человек в зависимости от масштаба территории и численности населения. Право избирать с 18 лет, а быть избранным - чаще всего с 21 года.

Особенностью германской системы является наличие четырех моделей исполнительных органов :

1. Неправильный магистрат. Эта модель действует в земле Гессен, в городах земли Шлезвиг-Гольштейн, в некоторых городах Рейнланд-Пфальца и в Бременхафене (округе Бремена). Она используется прежде всего в городских поселениях. Избираемый путем всеобщего голосования совет выбирает из своего состава председателя совета. Председатель совета председательствует на заседаниях, готовит порядок дня. Одновременно совет назначает путем голосования коллегиальный исполнительный орган - Магистрат - из числа профессиональных управленцев. В земле Гессен член магистрата не может быть членом совета; в других землях, наоборот, магистрат избирается из состава совета. Магистрат назначается на период от 6 до 12 лет в разных общинах. Магистрат является коллегиальным органом исполнительной власти: он представляет общину в отношениях с гражданами, другими органами власти, в суде, готовит и исполняет решения совета (в том числе бюджет), руководит администрацией общины. Все решения магистрата принимаются путем голосования. Совет назначает (как правило, по представлению членов магистрата) бургомистра, который возглавляет магистрат. Однако его роль сравнительно невелика: он председательствует на заседаниях магистрата, представляет магистрат в совете, обладает правом решающего голоса в магистрате (при равном количестве голосов). Он не является начальником для членов магистрата. Наконец, совет может распределить между членами магистрата сферы деятельности, поручив каждому индивидуальный участок работы, соответствующий компетенциям общины и структуре административных служб; бургомистр также может распределить сферы деятельности между членами магистрата, но не имеет права вмешиваться в распределение, сделанное советом.

Внутри данной системы существует последовательный контроль за законностью принимаемых решений: магистрат может опротестовать и отказаться выполнять противоправное решение совета; бургомистр может опротестовать противоправное решение магистрата, причем последней инстанцией в споре является совет.

1. Северо-Германский совет. Эта модель действует в землях Северный Рейн-Вестфалия и Нижняя Саксония. Основные ее черты копируют английскую систему организации местной власти.

Совет общины избирает из своего состава бургомистра или обер-бургомистра. Бургомистр председательствует на заседаниях общины и выполняет представительские функции. Одновременно совет назначает - на срок от 6 до 12 лет - профессионального управленца на должность директора общины (Gemeinedirektor) или городского директора (Stadtdirektor). В крупных городах совет назначает также помощников директора, за которыми может закрепить определенные сферы деятельности; они являются иерархическими подчиненными директора. Директор общины единолично руководит администрацией, готовит и исполняет решения совета.

Здесь также существует строгая система контроля за законностью принимаемых решений: совет имеет право опротестовать и отменить решение директора (кроме делегированных ему государственных полномочий), бургомистр имеет право как опротестовать решение директора (с обращением в совет), так и опротестовать решение совета (с отлагательным вето). Наконец, директор общины может опротестовать незаконное решение совета.

1. Бургомистр. Эта модель организации местного самоуправления распространена в землях Рейнланд-Пфальц, Саар и в сельских общинах Шлезвиг-Гольштейна. Совет избирает из своего состава бургомистра (обер-бургомистра), который одновременно является председателем совета и главой исполнительной власти общины. Параллельно совет назначает из числа профессиональных управленцев и из собственного состава управу, в которую входит и бургомистр. Задачей управы является подготовка решений совета, руководство - под началом бургомистра - общинной администрацией. Бургомистр и совет могут опротестовывать решения друг друга, причем бургомистр обладает правом отлагательного вето.
2. Южно-Германский совет. Модель, принятая в Баварии, Саксонии, Баден-Вюртемберге и в большинстве земель бывшей ГДР. Бургомистр - глава администрации и председатель общинного совета. В целом здесь повторяются характеристики бургомистерской модели, но бургомистр (обер-бургомистр) избирается населением путем прямых всеобщих выборов.

Как правило, применяется мажоритарная система в два тура, с порогом для участия во втором туре. Бургомистр также совмещает функции главы исполнительной власти и председателя совета; он же и представляет общину. Совет также формирует - частично из своего состава, частично из чиновников - управу или другой коллегиальный орган с участием бургомистра, подчиняющийся ему в вопросах исполнительской деятельности и участвующий в подготовке решений совета.

С учетом типа местной администрации и характера ее взаимоотношений с представительным органом формируются модели местного самоуправления:

1. Обер - бургомистр совет - аналог модели «Сильный мэр-совет».
2. Совет магистрат - бургомистр на 6 лет, а представительный орган - на 4 года. В коллегии магистрата работают советники, которые осуществляют свою деятельность на общественных началах.
3. Совет - общинный директор - комитет по управлению осуществляет контроль за деятельность общинного директора. Он функционирует как коллегиальный орган.
4. Собрание жителей общины - бургомистр. Собрание жителей выполняет функции представительного органа, а исполнительно-распорядительные функции возложены на бургомистра, избираемого населением.

Таким образом, анализ теории и практики деятельности местного самоуправления в зарубежных странах раскрывает некоторые возможности для рецепции с учетом национальных правовых традиций. Большинство демократических государств сохраняют за местным самоуправлением автономию. В исключительных случаях выявлена относительная автономия, при которой руководящим звеном органа местного самоуправления является должностное лицо, выполняющее исполнительные функции на данной административно-территориальной территории.

Анализ зарубежного опыта также выявил тенденции непрерывного процесса совершенствования института местного самоуправления, выраженного в правовых реформах, закрепивших демократические принципы управления. Ацент реформирования в зарубежных странах ставится не на субординации и согласованности функций центральных и местных органов власти, а на координации — согласованности функций компонентов политической системы всего общества.

Во многих субъектах федерации местное самоуправление становится формальным органом власти, мало выражающим интересы проживающих на его территории граждан.

Вот некоторые проблемы, которые встали на пути реализации ФЗ о местном самоуправлении:

1. Географические различия регионов обуславливают их различия в экономических возможностях.
2. Различия в практике межбюджетных отношениях и передачи полномочий.
3. Вертикаль власти от главы субъекта федерации и вниз до глав районов, городских округов и глав поселений идет по принципу начальник-подчиненный. Финансовая и функциональная зависимость органов местного самоуправления в выполнении переданных им полномочий привела к практическому огосударствлению местного самоуправления. По существу, администрации МСУ стали территориальными администрациями субъекта федерации.
4. Существует ограниченный набор вопросов, которые может решить местное самоуправление без вышестоящей вертикали власти.
5. Налоговая автономия органов местного самоуправления сильно ограничена, и основную, подавляющую часть средств, муниципалитеты получают в виде финансовой целевой помощи от вышестоящих бюджетных организаций.
6. Муниципалитеты стали ответственными за вопросы, которые должны решаться на федеральном государственном уровне, это: образование, медицина, пожарная охрана и пр. При этом муниципалитеты не обладают для решения этих государственных вопросов средствами и не имеют юридического права самостоятельно принимать решения.

1. Совмещение вектора интересов всех уровней управления. Действующая в России модель власти разобщает интересы различных уровней управления. Связано это с тем, что налоги разделены на федеральные, региональные и местные. Причем, чем выше уровень управления, тем надежнее источники налоговых поступлений. За поселениями же закреплены наименее собираемые налоги с малым потенциалом сборов. В результате игнорируется принцип демократизации межбюджетных отношений, без чего невозможна децентрализация управления.
   Повышению эффективности межбюджетных отношений будет способствовать объединение налоговых интересов всех уровней власти. Подобное совмещение вектора интересов приведет к тому, что вышестоящие органы власти будут заинтересованы в успехе нижестоящих и наоборот. В итоге, это усилит систему власти в стране, без чего невозможно развитие демократии в России.
2. Демократизация межбюджетных отношений.
3. Совершенствование налоговой системы. Налоговая система должна быть либеральной, стимулирующей развитие, простой, понятной, прозрачной и стабильной. Реализация данной меры позволит повысить прозрачность экономики, качество бизнес-планирования в предприятиях, а также эффективность государственных программ развития экономики.
4. Совершенствование структуры органов местного самоуправления. Структура органов местного самоуправления на районном уровне сложна, что мешает эффективной деятельности их работников.
5. Концентрация функций местной власти в рамках одного министерства.
6. Создание вертикали местного самоуправления.
   Опыт развитых стран показывает целесообразность создания в России вертикали местного самоуправления, охватывающей все уровни управления.

Предполагаемые итоги мер по совершенствованию местного самоуправления в России:

• Рациональное распределение полномочий и ответственности по уровням власти
• Объединение интересов уровней управления и усиление системы власти в стране
• Повышение активности и эффективности работы органов власти
• Реализация потенциала органов местного самоуправления и населения
• Формирование гражданского общества
• Активное развитие территорий
• Рост прозрачности экономики, снижение коррупции
• Снижение социальной напряженности
• Рост бюджетов всех уровней управления
• Повышение эффективности государственных программ развития экономики

2.2 Методические подходы к оценке эффективности мероприятия по совершенствованию местного самоуправления.

Актуальной современной проблемой для органов муниципального самоуправления является оценка ее эффективности. На законодательном уровне деятельность по оценке эффективности органов муниципального самоуправления регламентируется, прежде всего, следующими документами:

1. Указ Президента РФ от 28 апреля 2008г. № 607 «Об оценке эффективности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов». Он определяет необходимость для глав администраций ежегодно до 1 мая года, следующего за отчетным, проводить оценку деятельности по 32 показателям с предоставлением отчетов в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, в границах которого расположен городской округ или муниципальный район;
2. Распоряжение Правительства РФ от 11.09.2008 № 1313-р, в целях реализации указа Президента РФ от 28 апреля 2008г. № 607 (содержит методику мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов) Он дополняет предлагаемый перечень показателей за счет следующего: расширен круг показателей, характеризующих, например, развитие малого и среднего предпринимательства; определены новые группы показателей, например, в области энергетической эффективности и инвестиционной привлекательности территорий.

Для оценки эффективности, согласно рассматриваемым документам, применяются количественные показатели (например, количество муниципальных общеобразовательных учреждений, в том числе в городской и сельской местности) и относительные показатели, которые приводятся в расчете на одного жителя или рассчитываются как процент от установленного объема или количества (например, объем инвестиций в основной капитал в расчете на одного жителя).

Кроме законодательно утвержденной методики, рассмотренной выше, существуют также методики, разработанные бизнес-сообществом и общественными организациями, которые также могут быть применимы к оценке эффективности мероприятия по совершенствованию местного самоуправления:

1. Оценка конкурентоспособности региона (существует несколько вариантов данной оценки, которые разработаны Всемирным экономическим форумом, агентствами «АК&М» и «Эксперт РА») Методика оценки строится на анализе комплекса параметров, влияющих на производительность региональной экономики и экономическое развитие региона;
2. Оценка инвестиционной привлекательности региона («Эксперт РА»). Взаимосвязанная оценка двух основных составляющих инвестиционного климата: риска (условий для инвестора) и потенциала (возможностей для инвестора предоставляемых территорией);
3. Рейтинг субъектов по индексу развития человеческого потенциала (ООН). Методология ИРЧП базируется на утверждении, что основным критерием оценки качества жизни в стране и регионе, которое напрямую зависит от эффективности государственной политики, является развитие человека через расширение возможностей выбора благодаря росту продолжительности жизни, образования и дохода;
4. Рейтинг социально-экономического развития муниципальных образований («РИА Рейтинг»). Степень удовлетворенности жителей районов качеством муниципальных услуг (жилищно-коммунальных, медицинских, образовательных и потребительских), оцениваемых на основе результатов регулярно проводимых социологических опросов населения.

Так же существуют исследования, в которых авторы пытаются обосновать необходимость рассмотрения эффективности с точки зрения укрупненных сотавляющих. Например, предлагается эффективность рассматривать с позиции трех измеримых составляющих:

1. Технической. Определяется степенью достижения поставленных целей деятельности с учетом общественных интересов. Она отражает соответствие государственного управления требованиям внешней среды с учетом влияния, которое оно оказывает на состояние общества, и связана количественными и качественными показателями, важными характеристиками которых являются их оперативность и регулярность.
2. Экономической. Определяется как отношение стоимости объемов предоставленных услуг к стоимости объемов привлеченных для этого ресурсов. Она отражает внутреннее положение дел в системе государственного управления, ее собственную деятельность.
3. Социальной эффективности.

При оценке эффективности деятельности органов муниципального самоуправления важно учитывать внешние «косвенные» результаты, такие как, повышение качества жизни граждан, показатели смертности, рождаемости, реальных доходов населения, нормального развития объектов управления (коммерческих и некоммерческих организаций), морально-идеологическое влияние управленческой деятельности на «внешнюю» среду, на объект управления. Оценку «косвенных» результатов целесообразно производить по критериям технической эффективности. Техническая эффективность связана с конечным результатом — продвижением к желаемым целям — и определяется степенью достижения целей деятельности госслужащего в соотношении с затраченными на их достижение ресурсами.

Таким образом, при оценке экономической эффективности учитывается «внутренние факторы», собственная деятельность госслужащего, в то время как при оценке технической эффективности анализируется соответствие этой деятельности требованиям внешней среды с учетом влияния, которое деятельность госслужащего оказывает на объект управления. Широкое понимание технической эффективности практически совпадает с третьим видом эффективности, нередко выделяемой в научной литературе — социальной эффективностью.

Оценка эффективности по совершенствованию местного самоуправления на основе следующих методов:

1. Оценка степени достижения основных целей муниципального управления. Эффективность системы муниципального управления по данному методу рассчитывается по формуле:

Э ц = К ув x К уж x К унпч

Э ц — обобщенный коэффициент достижения целей системы муниципального управления.

К ув — коэффициент уровня выживания населения соответствующего муниципального образования. Характеризует условия выживания, сложившиеся в результате деятельности органов муниципальной власти, действующих на территории муниципального образования.

К уж — коэффициент уровня жизни населения на соответствующей территории.

К унпч — коэффициент уровня нарушений прав человека в соответствующем муниципальном образовании за определенный период.

1. Метод соотношения потребностной, результативной и затратной эффективности. Отношение достигнутых результатов к поставленной цели (целевая эффективность) и отношение ресурсов к этим результатам (затратная и ресурсная эффективность) исчерпывают эффективность управления. Тем не менее, недостаточно различать эффективность результативную (целесообразную) и экономическую (затратную). Необходим еще и анализ обоснованности самих целей деятельности, т. е. эффективности муниципальной деятельности с точки зрения соответствия ее целей нормативным идеалам и ценностным нормам, принимаемым местным сообществом на определенном этапе его развития, эта эффективность названа потребностной.
2. Метод оценки эффективности системы муниципального управления на основе оценки эффективности управления в каждой входящей в нее подсистеме. Задача сводится к решению частных задач оценки эффективности системы управления в отдельных сферах муниципальной деятельности и выведению совокупной оценки на основе рейтинговых значений важности отдельных сфер. Рейтинговые значения в каждом случае могут быть определены экспертно, исходя из степени остроты отдельных проблем в конкретном муниципальном образовании и в определенный период времени.

Также выделяют индикативный и критериальный подходы к оценке эффективности системы регионального управления, основанные в основном на оценке управляемой подсистемы системы управления. Наиболее используемым является в настоящее время индикативный подход к оценке эффективности системы регионального управления, который основан на сопоставлении реальных показателей уровня развития региона с целевыми индикаторами, задаваемыми изначально на момент планирования в соответствии с главной целью развития территории.

Другим используемым в настоящее время подходом к оценке эффективности системы регионального управления является критериальный подход. В качестве основных показателей оценки эффективности механизма государственного управления региональной экономикой рекомендкюся следующие группы критериев: показатели конечного эффекта, показатели промежуточного результат, показатели рабочих процессов, показатели затраченных ресурсов, уровень эффективного использования ресурсного потенциала региона при достижении определенного состояния социально-экономического развития региона.

Индикативный и критериальный подходы к оценке эффективности системы регионального управления базируются на оценке косвенного воздействия управляющей подсистемы на управляемую подсистему, и не учитывают эффективность самой управляющей.

Так же они определяют, что в исследованиях эффективности государственного управления, государственной бюрократии и институтов государства можно выделить несколько теоретико-методологических подходов, связывающих эффективность с определенными факторами, а именно:

1. Подход, основанный на концепции лидерства. Представители данного направления увязывают эффективность организации с лидерскими навыками, стилем управления, индивидуальными характеристиками и качествами руководителей органов власти, системами подбора, оценки выполнения задач, мотивацией и профессиональным развитием государственных служащих.
2. Подход, развивающий теорию веберовской рациональной бюрократии. С позиции данного подхода внимание акцентируется на иерархической структуре, функциональной специализации, наличии четких принципов регламентации профессиональной деятельности государственных служащих, которые рассматриваются как необходимые предпосылки для эффективной деятельности властных структур.
3. Подход к эффективности деятельности, связанный с теорией жизненных циклов, состоит в рассмотрении эффективности государственного управления во взаимосвязи с оценкой влияния постоянно и циклично формирующихся коалиций или групп влияния в органах власти. Характер принятия решений в бюрократических структурах и их эффективность рассматриваются в контексте жизненных циклов развития организации.
4. В рамках концепции профессионализма эффективная деятельность ставится в прямую зависимость от профессионализации органов государственной власти, наличия карьерных (профессиональных) чиновников, от уровня их профессионализма и компетентности.
5. Экономический подход, связывающий повышение эффективности деятельности органов государственной власти с наличием механизма конкуренции среди ведомств, системой внедрения инноваций, а также политической и социальной подотчетностью государственных органов, в первую очередь перед налогоплательщиками.
6. Экологический подход, в рамках которого подчеркивается, что результаты деятельности бюрократии зависят от характера внешней среды (экологии организации) и способности органов государственной власти управлять изменениями и инновациями с целью адаптации к этим изменениям.
7. Подход, основанный на концепции управления качеством. В рамках данного подхода основное внимание акцентируется на создании в органах государственной власти системы постоянного совершенствования процессов и государственных услуг; вовлечении в эту деятельность государственных служащих, максимально используя их творческий потенциал и организуя их групповую работу. Управление качеством основано на взаимосвязи потенциала органов государственной власти и результатов деятельности при постоянном соотнесении со стратегическими целями и вовлечении служащих в процессы качества, их обучении, увеличении их компетентности и мотивации.

Таким образом, с одной стороны, необходимость оценки эффективности муниципального управления не вызывает сомнений; с другой стороны, существующие на данный момент теоретические, методические и практические разработки в данной области весьма разнообразны, что отражает сложность исследуемого явления в управлении. В целом для всех перечисленных подходов характерно определение некой системы показателей и индикаторов и правил их агрегирования.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В ходе работы было рассмотрено местное самоуправление в зарубежных странах. Было показано, что местные управления представляют собой сложный механизм, который, будучи в определенной степени автономным (что выражается в выборности местных представительных органов, наличии у них своего исполнительного аппарата, институте муниципальной собственности и т.д.), функционирует в конечном счете под контролем центральных властей и в значительной степени - интегрирован в государственный механизм, выполняя многие функции, имеющие общенациональное значение, число которых увеличивается с расширением социальных функций современного государства.

У централизации власти хотя и есть свои негативные черты, но которая тем не менее, обеспечивает единое управление, свободное от местных политических споров и предотвращающее злоупотребление властью. Кроме того, порой централизация власти позволяет лучше координировать деятельность местных служб.

Правовой основой организации самоуправления в зарубежных странах являются соответствующие положения конституций, национальных законов о местном управлении и самоуправлении, в федеративных государствах - также законы штатов, земель, других субъектов федерации. Важную правовую основу самоуправления для всех стран Европы составляет Европейская Хартия местного самоуправления.

Применительно к России, опыт решения проблем местной организации власти должен заимствоваться с определенной долей условности и соответствовать реальной действительности, повседневной практике.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК доступен в полной версии работы

Скачать: У вас нет доступа к скачиванию файлов с нашего сервера.

Местное самоуправление за рубежом имеет довольно разнообразные формы в зависимости от того, насколько оно интегрировано в систему государственного управления и какова степень его автономности.

Интересен факт, что не во всех странах существует термин «местное самоуправление». В англосаксонских странах используется понятие местного или муниципального управления (в США и Великобритании муниципальным именуется только городское самоуправление), в Японии аналогом этого понятия является «местная автономия», во Франции - территориальная децентрализация, в Испании, Турции - местное управление.

Значительную роль в распространении идей местного самоуправления в европейских государствах сыграла бельгийская Конституция 1831 года. В ней содержалась специальная статья, посвященная общинному управлению. Наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями признавалась власть четвертая - муниципальная. В настоящее время в мировой практике различают две модели местного самоуправления - англосаксонскую и континентальную (французскую). Если первая получила распространение в Великобритании, США, Канаде, Австралии и других странах с англосаксонской правовой системой, то вторая популярна в континентальной Европе, франко - язычной Африке, Латинской Америке и на Ближнем Востоке.

Первый тип муниципальной организации формируется снизу, в силу, прежде всего, гражданской инициативы населения. Л.А. Велихов так характеризовал его: «В государствах, сложившихся из более мелких единиц и не разорвавших со свои прошлым (Швейцария, Норвегия), местное самоуправление строилось снизу вверх, причем государства признавали то, что было создано самой жизнью. В таких государствах местное самоуправление Крепко врастало в быт».

Согласно англосаксонской модели местные представительные органы выступают, как действующие формально независимо в пределах предоставляемых им полномочий при отсутствии прямого подчинения нижестоящих органов вышестоящим. На местах нет представителей уполномоченных центрального правительства, а контроль, за органами местного самоуправления осуществляется косвенным путем, в частности через суд. Государство следит за тем, чтобы местные установления не нарушали общенациональное законодательство.

Главная роль в управлении местными делами принадлежит не столько органам местного самоуправления в целом, сколько формируемым депутатами этого органа профильным комитетам и комиссиям; именно эти структуры решают, к примеру, открывать ли в населенном пункте детский сад и принимать ли на постоянное место жительство иммигрантов.

Население избирает не только депутатов, но и других должностных лиц местного самоуправления. Так в США местные жители избирают своего шерифа, муниципального казначея и некоторых других функционеров. Таким образом, англосаксонский тип выделяется более глубокой автономией местных органов и отсутствием выраженного подчинения вышестоящему уровню власти. У органов местного самоуправления своя компетенция, и они не подчиняются органам государственной власти.

Континентальный (романский) тип характеризуется развитой системой контроля со стороны центральной администрации. Разделение государственной власти и органов местного самоуправления не предполагается, последние являются как бы продолжением государственной ветви власти. Органам местного самоуправления передается часть государственных функций, исполнение которых контролируют государственные структуры на местах.

В рамках континентальной модели существует непосредственная подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим. В частности, во Франции комиссар республики и его заместители функционируют, как представители центра на местах, а мэр дополнительно имеет статус представителя центрального правительства, ответственного за исполнение порученных ему государственных дел. Романская модель характеризуется не просто высокой, но директивной ролью государства.

Функционирование англосаксонской модели можно рассмотреть на примере Великобритании, которая имеет солидный исторический опыт в развитии самоуправления. Уже в XIX. А. Васильчиков называл английские учреждения утвердительным примером местного самоуправления. Другой русский экономист XIX века В.П. Безобразов тоже одобрительно отзывался об английском самоуправлении, называя его «основанием всего государственного порядка в Великобритании, составляющим предмет зависти всех народов». По его мнению, на началах местного самоуправления в Великобритании покоится вся административная власть, обеспечивая свою незыблемость и законность, а с ней и свободу каждого подданного этой страны.

Национальной особенностью английской государственности издавна считалось соблюдение обычаев и традиций. Поэтому источником гражданских прав в этой стране являются не столько правовые нормы, дарованные королем или парламентом, сколько исторически сложившееся правосознание граждан.

Английские города издавна вели успешную борьбу с государственной властью, постоянно им уступавшей, выдавая городам многочисленные грамоты, подтверждавшие их привилегии и свободы. В ходе европейской колониальной экспансии английская правовая культура пустила корни в Северной Америке, Австралии и других государствах бывшей Британской империи.

Старинная английская самоуправляющаяся община имела вначале аристократическое, а затем буржуазное происхождение, что проявлялось во время выборов, в которых участвовали одни «джентльмены», владеющие имуществом и уплачивающие налоги. В результате, по мнению Л.А. Велихова, принцип самоуправления, в котором большинство населения не участвовало, служил мощной поддержкой господствующего класса. Указанные свойства способствовали ограничению самоуправления не извне, а изнутри и служили организации господства одного класса над другим. Однако со временем «принцип самоуправления и общинности настолько въелся в плоть и кровь англичан, что они не находят нужным ни определять его, ни говорить о нем, ни даже устанавливать его нормы в законодательстве». Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии называют «страной советов». Здесь городские советы графств, районные советы метрополий, приходские советы, и именно им принадлежит реальная власть. Они определяют приоритеты и формируют исполнительные структуры. «Английские города буквально пронизаны комитетами, форумами, ассоциациями, с участием которых каждый при желании может решить свои проблемы. Однажды созданная система вовлечения рядовых граждан в управление своей территорией, действует безотказно». Система контроля за властью основана на постоянно действующем принципе ротации, чтобы депутаты не могли «распоясаться, дорвавшись до власти». Основа структуры местной власти Англии - политическая культура рядовых граждан и патологическое неумение перекладывать ответственность за свою жизнь на других. В Великобритании формально монархическая государственность имеет глубоко развитую демократическую сущность, обеспечивающую успешное функционирование общественных институтов, составляющих основу гражданского общества.

Если говорить о статусе местных органов власти в государствах относящихся к англосаксонской системе, то формально они имеют лишь те полномочия, которые предоставлены им парламентскими институтами. Любое действие местной власти должно быть оправдано ссылкой на соответствующий акт парламента. Так, для получения каких - либо дополнительных полномочий местные власти в Великобритании вправе обратиться в парламент с просьбой об издании соответствующего закона. Особенно успешно английские традиции прижились на американском континенте. Французский мыслитель А. Токвиль полагал, что сама история Соединенных Штатов обеспечила их развитие по демократическому пути, который насчитывает уже более двух столетий.

Являясь владением английской короны, некоторые колонии на побережье Северной Америки к концу XVI в. получили права учреждать гражданское политическое общество под покровительством метрополии, а также право самоуправления во всем, что не противоречило английским законам. Подчас колонии образовывались безо всякого содействия и практически без ведома Англии, и лишь 30-40 лет спустя королевская хартия узаконивала их существование. Эмигранты сами назначали должностных лиц, заключали мир и объявляли войну, регламентировали деятельность полиции, принимали законы. К 1650 г. в Новой Англии община полностью и окончательно утвердилась. Колонии пока еще продолжали признавать верховную власть метрополии, штаты по-прежнему управлялись по законам монархии, однако республика уже полнокровно развивалась в рамках общины.

Принятая в 1776 г. в Соединенных Штатах Декларация независимости, автором которой явился сторонник естественных прав человека Томас Джефферсон, закрепила право граждан на самоуправление. Двумя годами позже была принята Конституция нового государства, которая является самой «старой» из писаных конституций, действующих в настоящее время. И хотя Основной закон страны выглядит как умеренно демократический документ, по многим параметрам демократии уступающий конституциям стран западной Европы и других регионов современного мира, это не мешает США иметь довольно устойчиво функционирующие гражданские институты и демократическую систему государственности.

Алексис де Токвиль так характеризовал развитие процесса самоуправления в Америке в XIX веке: «Над всеми существующими институтами и современными общественными политическими структурами США есть верховная власть - это власть народа, которая разрушает или изменяет их по своему усмотрению. В Америке народ сам выбирает тех, кто создает законы, и тех, кто их исполняет, он же избирает суд присяжных, который наказывает нарушителей закона. Народ прямым голосованием избирает своих представителей в органы власти и делает это, как правило, ежегодно, чтобы его избранники находились в более полной зависимости от народа. Все это подтверждает, что именно народ управляет страной. И хотя государственное правление имеет представительную форму, нет сомнения, что в повседневном управлении обществом беспрепятственно проявляются мнения, предрассудки, интересы и даже страсти народа». Система государственной власти в США базируется на принципе разделения властей - системе сдержек и противовесов. Современная правовая доктрина в Соединенных Штатах считает органы муниципального управления креатурами штата. Муниципалитеты обладают только теми правами, которые предоставлены им законодательным органом штата. Роль «муниципальной конституции» (устава) исполняют муниципальные хартии, которые основываются на законодательстве штатов. Муниципалитеты имеют право на «гомруль», т.е. право разрабатывать, применять, и изменять хартии. Плюрализм форм местной демократии проявляется в том, что муниципалитеты имеют возможность сами выбрать структуру своего управления. Эти хартии принимаются муниципальными советами или путем референдума и в дальнейшем утверждаются парламентом штата. Однако укрепление муниципальной автономии и усиление местнических тенденций идет параллельно с другим процессом- ослабеванием влияния субъектов федерации на решение вопросов, имеющих значение в рамках штата. Не способствует гомруль и развитию межмуниципального сотрудничества. Американский опыт в данной области, в целом свидетельствует о том, что «избыток местной автономии может создать не менее серьезные проблемы, чем ее недостаток». Сегодня в США территория всех штатов, кроме трех подразделяется на графства. Роль органов самоуправления в графствах исполняют советы, избираемые населением или формируемые из выбранных чиновников органов самоуправления нижестоящего уровня.

На территории государства, особенно в небольших городах, остается популярной такая форма осуществления местного самоуправления как городские собрания. Здесь обсуждаются вопросы не общегосударственного, а местного значения: условия содержания учебных заведений, состояние питьевой воды, дорог и другие. Другой пример функционирования англосаксонской модели мы можем наблюдать в Канаде. В Конституции Канады нет ни слова о местном самоуправлении, все свои полномочия муниципальные органы получают из рук правительства провинции. В каждой провинции Канады принят свой муниципальный акт (закон), регулирующий сферу местного самоуправления.

В канадском контексте «муниципалитет» - это политическая и правовая единица, управляющая некой территорией. Городские регионы могут включать несколько муниципалитетов. Например, в Ванкувере 21 муниципалитет, в Монреале их более 100.

Канадские провинции на практике могут делать со своими муниципалитетами все, что угодно - изменять границы, возлагать на них дополнительные обязанности, сокращать финансирование. Однако это все же англосаксонская модель, поскольку в пределах своих полномочий канадские муниципалитеты свободны и независимы, а община остается первичной ячейкой социальной организации.

Муниципалитеты в Канаде действуют по принципу открытого правительства: сессии совета неизменно открыты для публики, причем представители общественности всегда могут высказаться в дебатах. Большое распространение в Канаде имеют местные плебисциты, в ходе которых граждане приглашаются для голосования к урнам для решения локальных вопросов, таких как: закрытие или открытие местного аэропорта, часы работы магазинов в выходные дни и т.д. Результаты такого волеизъявления граждан ни к чему не обязывают местный совет, но служат мощным средством давления на депутатов. Проведение плебисцитов сопровождается публичными форумами и открытыми дискуссиями, во время которых людям предоставляется возможность уточнить собственную точку зрения и познакомиться с иными позициями.

В местной политике особую роль играют различные группы давления: ассоциации соседей, группы протеста, объявления, созданные для решения какого-то конкретного вопроса. Как правило, при каждом муниципалитете создается торгово-промышленная палата, в которой формируется позиция деловых кругов по проблемам муниципального развития. Разумеется, их мнение весьма значимо, поскольку именно предприниматели формируют налоговую базу местной власти. К данной модели организации местного самоуправления может быть отнесена и организация местной власти в Испании. В новой национальной Конституции 1978 г. местная власть в Испании признавалась в качестве одного из основных элементов управления государством. Был провозглашен принцип автономии как непременный для управления на местах в соответствии с собственными интересами населения. В главном законодательном акте страны автономия определяется как способность субъекта (в данном случае местной власти) к саморегулированию и самоопределению. В качестве исходного принципа положений выдвигалась ориентация на нужды регионов, их четкое осмысление и удовлетворение.

Основными составляющими местного управления являются муниципалитеты и провинции, обладающие правами на саморегламентацию и самоорганизацию. Достаточно высокий статус местных органов власти подтверждается тем, что национальная комиссия по вопросам местной администрации получила возможность обращаться и оспаривать в Конституционном суде решения, наносящие по ее мнению вред местной автономии. Во всех случаях значение местных интересов, а значит, и удовлетворение «общественных благ» провозглашается в качестве приоритетного.

Можно выделить три вида участия граждан в работе испанских муниципалитетов:

Органический, дающий право в соответствующих муниципальных органах изложить свое мнение по отдельным вопросам;
- функциональный, когда граждане выступают в качестве помощников служащих муниципальных органов;
- кооперативный, предусматривающий стимулирование и регулирование местной администрацией.

Делается акцент на привлечение простых людей к деятельности муниципалитетов и периодическое информирование граждан об их работе. Таким образом, каждое государство, развивающееся по англосаксонскому пути, имеет свои характерные особенности, но в целом они выделяются активным привлечением населения к работе муниципалитетов, муниципальной деятельностью с более глубоким автономным характером и отсутствием выраженного подчинения местных органов власти вышестоящему уровню.

Континентальная модель может быть рассмотрена на примере Франции. К сфере местного самоуправления в этом государстве относятся такие этажи власти, как: регионы, департаменты, коммуны.

Поскольку Франция всегда славилась традициями централизма, то данное обстоятельство не могло не отразиться на особенностях муниципальной жизни. Нижестоящие организации здесь, хотя и в меньшей степени, чем прежде, зависят от вышестоящих.

На процессы демократизации во Франции серьезное влияние оказало учение Ж. Ж. Руссо, который отстаивал принципы прямой демократии. Руссо считал, что законодательная власть должна осуществляться только народом. По его мнению, чем лучше устроено государство, тем больше граждане должны быть озабочены не столько личными проблемами, сколько общественными.

Все те ценности, которые отстаивал Руссо - суверенитет народа, личное участие граждан в решении общественных проблем, равенство перед законом и доступ к любой публичной должности исключительно в зависимости от имеющихся способностей и добродетелей - способствовали формированию нового социального мышления его современников и нашли отражение в положениях Конституции IV Французской Республики.

Современное местное самоуправление на Западе, как правило, связывают с идеей субсидиарности. Суть ее состоит в том, что функции принятия решения по возможности должны делегироваться на уровень наиболее приближенный к тому, который этими решениями затрагивается, т.е. если местные сообщества в состоянии компетентно решать свои проблемы, вышестоящие органы не вправе брать эти решения на себя. Чем короче административная дистанция между органом, принимающим решение, и сферой действия этого решения, тем лучше, хотя этому противостоит бюрократия, не желающая отдавать свои полномочия на местах. Принцип субсидиарности соблюдается и во французской конституционно-правовой доктрине, которая возложила на государство вопросы общенационального значения, обязав территориальные коллективы решать проблемы, связанные с их местными делами, непосредственно затрагивающими повседневные интересы жителей конкретной местности. Стремление граждан взять в свои руки бразды местного правления привело к принятию Закона о правах и свободах децентрализованных территориальных коллективов 1982 г. Самоуправление во Франции сегодня осуществляется на уровне департаментов, которых на территории страны 95, и на уровне городских и сельских коммун, которые являются низовой административной единицей. Департаменты и коммуны имеют статус самоуправляющихся территориальных коллективов со своими выборными органами - генеральными советами коммун. В отношении этих коллективов Конституция придерживается принципа «свободного управления», при котором управление местными делами доверяется местным органам.

В то же время в каждый департамент назначается представитель центральной власти - префект. Он контролирует соблюдение национальных интересов, обеспечивает осуществление в департаменте полномочий центральных государственных органов, информирует правительство о политической ситуации на вверенной ему территории, несет ответственность за имущество, принадлежащее государству, следит за исполнением нормативных актов центральной власти. В 80-е годы прошлого столетия наметилось, однако, сокращение влияния префектов и ослабление контроля вышестоящих организаций над нижестоящими. Теперь их опека строго регламентируется. Рассмотрение государственного устройства Германии и развитие такого гражданского института как местное самоуправление представляет для нас особый интерес, вследствие того, что, по мнению специалистов, у России некоторые позиции схожи с Германией, а именно:

Провозглашение федерализма в качестве основного принципа государственного устройства, причем немецкая модель во многом стала прообразом конституционной концепции современного российского федерализма;
- континентальная система права, к которой принадлежит Германия, наиболее близка российской правовой системе;
- немецкие и российские муниципальные системы имеют ряд общих исторических корней: введение и последующее развитие земского и городского самоуправления в России в середине XIX века осуществлялась по образу прусских реформ барона фон Штейна.

Здесь самоуправление развивается в русле континентальной модели и существует на уровне общин и их объединений, называясь коммунальным самоуправлением. Характерной чертой для немецкой концепции самоуправления является идея «партиципации», т.е. привлечение максимально широкого круга граждан к решению публичных административных задач. Эта идея была заложена в начале XIX века бароном фон Штейном и нашла практическое воплощение в провозглашенных им реформах.

В современной немецкой литературе утвердились две основных концепции коммунального самоуправления: демократически - парламентская и административная (государственная).

В рамках демократически-парламентской концепции коммунальное самоуправление определяется как гражданское самоуправление, относительно независимая общественная власть, существующая параллельно с государственной. Административное (государственное) управление рассматривает коммунальное самоуправление, как опосредованное государственное управление, т.е. осуществление государственной властью своих задач через органы коммунального самоуправления. Однако демократически - парламентарное направление получает все большее распространение в немецкой юридической и политической литературе. Дифференциация между непосредственным и опосредованным государственным управлением, куда относятся и органы местного самоуправления, является важным структурным принципом системы управления ФРГ. Право местного самоуправления закреплено в Федеральной Конституции 1949 г. и конституциях отдельных земель. «В структуре местного самоуправления преобладает концепция сильной исполнительной власти». В отличие от других государств, переживших авторитарные и тоталитарные режимы (Испания, Португалия, Россия, Румыния и т.д.) в Основной закон этого государства не были включены институты непосредственной демократии, но право на местное самоуправление нашло свое закрепление в Конституции

В целях осуществления надзора, за исполнением федеральных законов уполномоченные правительства направляются не только в верховные земли, но и в нижестоящие органы власти. Цель введения этой нормы - надзор за соблюдением права и не нарушение его. Введенный механизм ответственности за исполнение законодательства, содействует полноценному функционированию гражданских институтов, в частности местного самоуправления.

Если сравнить японское и российское местное самоуправление, то устойчивое предпочтение континентальной модели проявляется в насаждении «сильных» губернаторов и мэров. Самостоятельное финансирование источников муниципалитетов обеспечивает только 30% их расходов, а остальная часть покрывается различными видами трансфертов. В финансовом отношении опыт Японии интересен тем, что депрессивные (слабые) районы эффективно поддерживаются не политикой дотирования, а кредитованием под целевые программы. Причем кредит предоставляется не в виде денег, а доходных источников, что не поощряет иждивенчества, а пробуждает интерес и инициативу. Местное самоуправление в Скандинавских странах имеет давние традиции. В связи с тем, что в этих государствах сильны традиции самоорганизации, прежде всего в сфере управления делами церковных общин, то и для создания территориальных единиц местного самоуправления было использовано церковное административное деление стран на приходы.

Так, в Финляндии местное самоуправление стало приобретать наиболее современные формы в XIX веке, когда решение вопросов, связанных с образованием и здравоохранением, стало компетенцией общин. Местное самоуправление в Скандинавских странах основано на муниципалитетах универсального типа, которые выполняют широкий круг функций и являются органами социального обеспечения населения. Для местных органов власти характерна особая политизированность. Практически все муниципальные советники являются членами политических партий, и каждой партии предоставляется место во всех выборных муниципальных органах. «Хотя политики могут плохо разбираться в профессиональных и технических вопросах, у них есть и сильная сторона: они способны выступать в качестве экспертов по координации всех конфликтных интересов в местной общине, включая конфликты между экспертами». В сравнении с местными службами центральных органов местное самоуправление ценится потому, что оно:

Увеличивает количество прав и свобод в обществе;
- усиливает возможность граждан участвовать в местных делах;
- способствует эффективности управления.

Уникален факт существования одной общины в Дании. В самом центре Копенгагена расположен вольный город Христиания. Совет общины решает здесь все важные вопросы. В городе нет полиции и разрешены легкие наркотики, с продажи которых официально платится налог. Народная партия Дании предпринимает попытки закрыть Христианию на основании того, что преступники в этом городе чувствуют себя свободно. Однако местное сообщество уже не раз отстаивало право на существование общины, предпринимая даже такие меры, как устройство баррикад.

Заседания муниципальных советов в Скандинавских странах проходят открыто, что способствует развитию гражданской активности и обеспечению общественного контроля, за деятельностью местных органов власти. Со стороны государства также осуществляется контроль, за деятельностью муниципалитетов. Многие из своих решений они обязаны представлять на рассмотрение в региональные или правительственные органы власти, хотя этот вид контроля не носит «жесткий» характер. В целом местное самоуправление в Скандинавских странах становится все более интегральной частью общегосударственной организации по предоставлению услуг. Муниципалитеты утратили свою роль автономной местной единицы, занимающейся исключительно собственными делами. В то же время их значение в политической системе скандинавских стран, несомненно, возрастает. Как можно проследить, система местной организации в зарубежных государствах строится в соответствии с административно-территориальным делением, которое в унитарных государствах относится к компетенции центральной власти, а в федеративных - чаще субъектов федерации. Местное самоуправление формируется, как правило, на низовом уровне - город, район, поселок. Основой системы местного самоуправления в зарубежных странах являются местные представительные органы, формируемые населением в результате свободных выборов.

Срок полномочий представительных органов местного самоуправления может составлять один год (некоторые провинции Канады), два года (Мексика, Боливия), три года (Швеция, Эстония), четыре года (Норвегия, Венгрия, Япония), пять лет (Турция, Кипр) или шесть лет (Франция, Бельгия, Люксембург).Выборы в местный парламент Великобритании проходят раз в 3-4 года по одной из двух схем: либо депутатов избирают одновременно, либо осуществляется ежегодная ротация. Так если жителям округа нужно выбрать трех депутатов в местный совет метрополии (район города - прим. авт.), то они могут выбирать одного из трех каждый год. Получается, что ежегодно состав совета меняется на одну треть, а это дает возможность депутатам с опытом получать приток «свежих сил». Долгое время в стране существовала единая территориально-организационная система, по которой в графствах выбирались городские советы и «под ними» районные советы. Однако после реформы 1974 г в шести графствах с большим числом жителей вопреки общепринятой схеме создаются советы метрополий. С одной стороны короткий срок полномочий позволяет довольно жестко контролировать своих избранников. С другой стороны за небольшой срок депутаты не успевают войти в курс дела и освоить навыки муниципальной работы. Более длительный срок работы местных советов предпочтителен также с финансовой и организационной точки зрения.

Роль органов самоуправления в графствах, на которые подразделяется практически вся территория Великобритании, исполняют советы, избираемые населением или формируемые из выбранных чиновников органов самоуправления нижестоящего уровня.

Мировая практика представляет большое разнообразие организационных схем, используемых на местном уровне. Одна из распространенных форм организации местной власти «сильный совет - слабый мэр», когда права мэра существенно ограничены. Общее руководство, координация и контроль за деятельностью исполнительного аппарата осуществляется городским советом. Совет обладает большими полномочиями в сфере управления, в хозяйственных, финансовых вопросах и особенно в вопросах назначения на должности.

Избрание советом главы исполнительного органа местного самоуправления характерно для таких стран, как Австрия, Дания, Франция, Чехия, Испания. Во Франции муниципальный совет избирает из числа своих членов мэра и его заместителя сроком на шесть лет. В Великобритании тоже не население, а депутаты избирают мэров из своих рядов сроком на 1 год. Данная практика получила распространение и в Мексике, а также в некоторых государствах Африки (Египет, Тунис).

Во многих странах местные советы могут избирать из своего состава единолично осуществляющего исполнительные функции мэра, бургомистра, майора и т.д. (Англия, некоторые земли Германии, Австрия, Дания, Испания). Мэров английских городов выбирают не жители, а депутаты местного совета из своих рядов сроком на один год. Выборы в местный парламент проходят раз в 3-4 года, затем он объявляет конкурс на должность исполнительного директора, по-нашему главы администрации. Директор набирает аппарат, который координирует работу муниципальных служб.

В других странах советы избирают из своего состава коллегиальные исполнительные органы. В Италии это исполнительный комитет совета джунта. В ряде германских земель - это магистрат, который избирается местным представительным органом из своего состава, включая бургомистра.

В большинстве крупных городов США действует схема «сильный мэр - совет». Мэр избирается всем населением и достаточно независим от совета. Он имеет большие реальные полномочия, в которые входит право назначать и освобождать от должности руководителей муниципального аппарата, часто без согласия совета. Мэр имеет право также налагать трудно преодолимое вето на решение совета, он составляет проект бюджета и предпринимает необходимые действия для его исполнения. При мэре находится штат помощников - профессионалов, который повседневно контролирует работу руководителей муниципальных подразделений. Такая система существует также в некоторых провинциях Канады, в Японии. В Бельгии, Голландии, Люксембурге мэр (бургомистр) назначается главой государства - монархом - по предложению муниципального совета. Это подчеркивает значимость мэра не только как главы местной администрации, но и как представителя центрального правительства, играющего немаловажную роль в осуществлении контроля над местными органами власти.

Система «совет-управляющий» заключается в том, что совет назначает на определенный срок профессионального чиновника - менеджера. Управляющий подбирает лиц на важные посты в муниципальном аппарате, разрабатывает программу его деятельности, контролирует ее реализацию. Мэр при данной системе выполняет лишь представительские функции. Кроме США институт муниципальных управляющих существует в Канаде, Германии, Ирландии, Норвегии, Швеции, Финляндии.

Несмотря на разнообразие организационных форм у американцев остаются проблемы, как в вопросах организации местного самоуправления, так и во взаимоотношениях между различными органами управления.

Аналитики, занятые изучением этой практики делают вывод о необходимости именно небольших по своим масштабам органов муниципального управления. В этом случае на их взгляд должностные лица будут максимально близки к избирателям, и это заставит их энергично реагировать на все предложения и высказывания граждан.В сельской местности организация местного самоуправления имеет несколько иные формы. В небольших по размерам территориях с малой численностью населения представительные органы власти могут отсутствовать. Наиболее важные вопросы жизнедеятельности территориального сообщества здесь решаются путем непосредственной демократии на общих собраниях, референдумах.

В США в сельской местности функционируют тауны и тауншипы (от англ. «town»- небольшой город). Тауны управляются на основе решений, принятых собранием взрослых жителей или их представителей. На них избирается совет в составе 3-5 человек, который же является исполнительным комитетом. В некоторых сельских коммунах Франции, например, функции секретаря мэрии, занятого неполный рабочий день исполняет местный учитель.

Наиболее продуктивно с органами местного самоуправления взаимодействуют не отдельные жители, а объединения граждан. Активисты создают временные группы чисто протестного характера, которые выступают против конкретной акции или инициативы властей. В Канаде подобные объединения называют «только - не - в - моем - дворе». Такие группы не характеризуются общезначимым подходом к проблеме, но являются элементом гражданского общества, отражающим интересы и настроения определенной части его жителей. Примером развитого самоуправления на местах представляет собой Швеция. Организация жизнедеятельности в этой стране находится на таком уровне, что в Стокгольме нет даже мэра, поскольку в этом нет необходимости. Если возникает проблема, то для ее решения создается комитет. Депутаты же решают сколько требуется средств и выделяют, как правило, требуемое количество. Хорошее финансирование объясняется тем, что в стране высокие налоги, а большая часть местного бюджета формируется за счет налогообложения физических лиц. Несмотря на различные системы организации власти на местах, выше-рассмотренные страны характеризуются хорошо развитой экономикой и довольно высоким уровнем жизни общества, что является определяющей целью и главным критерием при создании любой политической системы. Следовательно, одним из главных моментов является не столько выбор модели государственного устройства, сколько то, созданы ли необходимые условия и приняты ли все меры для практической реализации этой модели. Избранная модель со временем совершенствуется, расширяя возможности института местного самоуправления.

Ни одна разновидность местного самоуправления, конечно, не возникла на пустом месте. Можно сказать, что все они были порождены социальными и политическими условиями своего времени. Избранный порядок управления основывался, как правило, на исторических традициях и укладе жизни общества, сочетая эволюционный подход с принципами преемственности и последовательности. Процесс введения инноваций опирается на гражданскую инициативу и принимается с учетом сложившихся стереотипов поведения и существующих тенденций в обществе. Жизнеспособность той или иной модели государственного устройства, включая систему местного самоуправления, обеспечивается реально функционирующим механизмом правовой доктрины государства.

В некоторых странах институциализация местного самоуправления происходила естественным путем (Великобритания, США), в других вводилась в директивном порядке свыше (Франция, Германия). Созданная система эволюционизировалась с развитием и совершенствованием демократических процессов в обществе, а также ростом правового сознания граждан.

Принцип разделения властей, который лежит в основе государственного устройства США, мы рассматриваем как один из основных. На наш взгляд, пока российское гражданское общество не сформировано и не структурировано, использование этого принципа на местном уровне является обязательным (имеется в виду представительная и исполнительная ветви власти). С другой стороны, пример США требует учитывать тот факт, что автономия местного сообщества должна составлять разумный баланс государственной власти на уровне субъекта Федерации в целях обеспечения равномерного распределения политических сил в обществе.

Стремление российских региональных лидеров оказывать давление на муниципалитеты, не признавая их самостоятельность, способствует сохранению традиций централизованного управления и препятствует поступательному институциональному развитию местного самоуправления. В связи с этим идея субсидиарности (Франция и др.), которая заключается в передаче права принятия решений на уровень наиболее приближенный к тому, который этими решениями затрагивается, нам представляется весьма актуальной для России.

Следует учитывать и тот факт, что эффективность и полноценность функционирования гражданских институтов, в том числе и местного самоуправления, возможна при одновременном построении правового государства, как это было, например, в Германии. Здесь институт уполномоченных правительства обеспечивает не создание и сохранение вертикали власти, а осуществление надзора за исполнением федерального законодательства. Соблюдение права и ненарушение его гарантирует развитие общества по избранному пути.
Обобщая сказанное, можно заключить, что рассмотрение и учет зарубежного опыта развития местного самоуправления обогащает возможности формирования теоретической базы и собственной позиции по данной проблеме, а также создает условия для сравнительного анализа и адаптации приемлемых для российской действительности норм.

В частности, наиболее важным для нас представляется изучение технологии процесса вовлечения населения в работу муниципалитетов, что решает проблему общественного контроля за властью. В этом плане особый интерес представляют страны, где установленная система организации муниципальной власти действует эффективно (Великобритания, Германия, Испания, Канада, США). Несмотря на то, что каждое государство опирается на свои базовые принципы при построении системы власти на местах, активная роль местного сообщества в этом процессе обозначена достаточно рельефно. Так, социально-политическая составляющая местного самоуправления находит свое проявление в создании сети общественных объединений в Великобритании, в том, как функционируют тауны и тауншипы в США, в активных действиях протестных групп жителей в Канаде, в реализации на практике немецкой идеи «партиципации» и т.д.

Вместе с тем, не стоит забывать, что история развития каждого государства определяет менталитет его жителей и поэтому использование зарубежного опыта должно быть глубоко продуманным и взвешенным. Русский государствовед XIX века А.Д. Градовский предупреждает против слепого заимствования или подражательства. Он обращает внимания на тот факт, что как бы любой иностранец не увлекался примерами чужих стран, эта идея перерабатывается согласно условиям и темпераменту каждой страны. А. Васильчиков предлагает взять за правило «не превозносить безусловно порядки, мгновенно восторжествовавшие над другими или подражать им потому только, что они торжествуют». На необходимость учитывать исторические опыт, традиции государства, мировоззрение его граждан указывал и Перси Ашлей: «Местные учреждения в гораздо большей степени, чем учреждения центральные отражают влияние исторических факторов, экономических и социальных условий, а также национальных традиций. Вследствие этого ни одно учреждение не может вызвать сочувствия граждан и действительно окрепнуть, если оно свидетельствует о разрыве с прошлым, если при его создании не принимаются во внимание исторические обычаи и народное сознание. Реформатор может рассчитывать на успех только тогда, когда в его действиях сочетается движение вперед с преемственностью». Следовательно, для выбора оптимальной модели развития местного самоуправления обязательным является глубокое и осмысленное изучение в первую очередь собственного исторического опыта в исследуемой области.