Профессиональная культура чиновника как элемент правового статуса. Профессионально-этические основы государственной службы Профессиональная культура государственных служащих
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Размещено на http://www.allbest.ru/
Введение
Глава 1. Морально-правовые требования к гражданскому государственному и муниципальному служащему
1.2 Профессиональная культура чиновника как элемент правового статуса
2.1 Методы и формы управления профессиональной культурой чиновника
2.2 Профессиональная этика чиновника в Тюменской области: современное состояние и перспективы
Заключение
Список нормативных актов и литературы
Введение
Формирование эффективных управленческих команд в сфере государственного управления - важнейшая и крайне актуальная задача. Изучая кадровые проблемы, многие ученые, аналитики и политики обращают внимание на отсутствие механизмов, позволяющих на практике осуществлять качественный подбор и рациональную расстановку кадров, в том числе и с учетом их социальной сущности, нравственных ориентиров, моральности сознания, культуры.
Культура государственных служащих и других должностных лиц должна характеризоваться рядом параметров, определяющих взгляды, особенности человеческой личности, которые формируют его отношение к смыслу и ценностям права, что, в свою очередь, отражает уровень цивилизованности общества, содержание социального сознания, степень развития духовности и строгость нравственных устоев, бытующих в обществе.
Персональная ответственность каждого должностного лица и государственного служащего требует соблюдения таких стандартов этического поведения, которые от них ожидают граждане России. Культура поведения государственного служащего или иного должностного лица должна строиться на основе осознания, что государственная должность является выражением общественного доверия и по результатам его работы формируется отношение граждан к государству в целом.
В целях поддержания и защиты авторитета государства и уважения к его служащим со стороны общества, каждый государственный служащий или иное должностное лицо, в рамках персональной ответственности, обязан соблюдать требования таких стандартов поведения, которые соответствуют его статусу. Государственные служащие и другие должностные лица должны соблюдать общие принципы поведения, которые применимы ко всем членам общества. Они должны исполнять свои обязанности, соблюдая закон, инструкции и связанные с их служебным положением этические нормы.
Все вышесказанное определяет актуальность темы исследования.
Целью данной работы является исследование профессиональной культуры государственного управления.
Исходя из этого, были определены следующие задачи исследования:
Определить роль профессиональной культуры чиновника в реализации политики государства;
Рассмотреть профессиональную культуру чиновника как элемент правового статуса;
Проанализировать методы и формы управления профессиональной культурой чиновника;
Исследовать профессиональную культуру чиновника в Тюменской области: современное состояние и перспективы.
Объектом исследования являются лица, замещающие должности государственной службы. Предметом - профессиональная этика государственного служащего.
В качестве теоретической основы исследования были использованы учебные и научные труды таких авторов, как: Шиян Л.К., Ботавина Р.Н. Захаров Н.Л., Граждан В.Д. Ладатко Л.В., Чиканова Л.А. и др.
Для написания данной работы были использованы такие законодательные акты как Конституция РФ, федеральные законы, указы и распоряжения Президента РФ, постановления правительства Тюменской области.
Глава 1. Морально-правовые требования к гражданскому государственному и муниципальному служащему
профессиональный культура чиновник правовой
1.1 Роль профессиональной культуры чиновника в реализации политики государства
Государство связано с обществом, и поэтому практически все его граждане в той или иной мере причастны к государственному управлению. Многие обращались для решения своих проблем в государственные органы или органы местного самоуправления, участвуют в выборах. В течение своей трудовой деятельности все в той или иной мере выступают в роли управляемых объектов. В обществе подготавливается и из общества пополняется персонал государственного управления. И каков человеческий потенциал общества, таков во многом и персонал органов государственной власти и местного самоуправления.
Вместе с тем существует категория людей, которая специально подготовлена и профессионально занята в процессах формирования и реализации государственно-управляющих воздействий. Одна часть государственного аппарата выполняет функции собственно государства (обеспечение его суверенитета и свободы: оборона, безопасность, охрана границ, международные отношения, общественный порядок и т.д.). Другая - обеспечивает реализацию социальной сущности современного государства (социальное обслуживание общества в широком смысле): здравоохранение, образование, социальное обеспечение, объекты государственной собственности и т.п. В первой части имеют место отношения военной, дипломатической, таможенной и иных специальных служб, во второй - отношения обыкновенного трудового найма. Хотя и там и здесь выделяется группа людей, относящаяся к персоналу государственного и муниципального управления.
В любом государственно-организованном обществе невозможно обойтись без государственного и муниципального управления, а, следовательно, и без государственных гражданских служащих. Их услуги необходимы любой стране, независимо от государственного устройства, формы правления, политической системы или правящего режима. Именно эти служащие выполняют практические задачи, которые все цивилизованные общества мира возлагают на свои государства.
Действующее российское законодательство вполне определенно устанавливает организационно-правовые формы, в которых фактически осуществляются государственная гражданская служба, и соответственно ограничивает круг лиц, которые обладают статусом государственных гражданских служащих. Организационно-правовой формой государственной службы являются органы государственного управления - лица со статусом государственных служащих.
Необходимость существования государственной службы и ее правового регулирования обусловлена самим существованием государства с его задачами и функциями. Весь мировой опыт и состояние общественных отношений показывают, что современное общество не может нормально функционировать и развиваться вне государства, государственного аппарата и определяемых ими рамок поведения. Для того чтобы Российская Федерация стала демократическим, социальным, правовым государством, вне всякого сомнения, необходим достаточно мощный, квалифицированный и нравственный государственный аппарат, аппарат иных качеств и свойств, чем существовавший до проведения радикальных политических, экономических и социальных реформ.
Все более углубляющиеся преобразования и сопутствующие им кризисные процессы в российском обществе стремительно меняют его социальный облик, ставят небывалые по сложности и остроте политические, экономические, правовые и духовно-нравственные проблемы. В этих условиях государственная служба играет особую роль. Это социально организующий институт, специальный вид управленческой деятельности. И только адекватная кадровая политика государства, направленная на формирование высокопрофессионального и стабильного состава муниципальных служащих, способна обеспечить решение сложнейших задач переходного периода.
Итак, государственный служащий это лицо, замещающее оплачиваемую государственную должность государственной службы и в соответствии с законодательством государства осуществляющее должностные обязанности по исполнению полномочий государственных органов.
Сегодня можно утверждать, что государственные и муниципальные служащие - это сложившаяся социально-профессиональная группа, которой присущи свои характерные черты и ярко выраженные отличия от других профессиональных групп, в том числе существуют особенности и в их профессиональной этике.
Особенности статуса государственных служащих также заключаются в осуществляемых ими полномочиях. Все без исключения государственные служащие пользуются правами и обязанностями граждан Российской Федерации, установленными в главе 2 Конституции РФ. Эти положения, составляющие основы правового статуса личности в Российской Федерации, в полной мере включаются в статус государственных гражданских служащих.
Профессиональная культура государственного служащего помогает конкретизировать, реализовать моральные ценности в условиях, подчас весьма сложных, необычных. Профессиональная культура не формирует новые принципы и понятия морального сознания, она как бы "приспосабливает" уже известные принципы, понятия к специфическим сферам жизнедеятельности человека.
Профессиональная культура и профессиональное нравственное сознание для своего функционирования должны иметь свои специфические понятия. Пожалуй, исходным понятием профессиональной культуры является понятие "профессионального долга", в котором фиксируются достаточно подробно служебные обязанности. Именно осознание своего служебного долга побуждает представителей целого ряда профессий относиться к своему делу с наибольшей ответственностью, учитывая многие конкретные нюансы взаимоотношения личности и общества, личности и коллектива.
Следует выделить и такие понятия как "профессиональная честь" и "профессиональное достоинство". В понятии профессиональная честь выражается оценка значимости той или иной профессии в жизни общества. Осознание этой значимости очень важно для государственного служащего и составляет основу профессионального достоинства, самооценку своей деятельности. Важно отметить, что понятия "честь" и "служба" как общественные явления тесно связаны между собой. Не случайно в былые времена под честью понималось высокое звание, должность. В толковом словаре Вл. Даля говорится, что честь - это совокупность высших морально - этических принципов в личности. В ней заключается нравственное достоинство человека, его доблесть, честность, благородство души, чистая совесть, стремление следовать возвышенному идеалу правды, справедливости, добра, служения своему отечеству.
Честь не только нравственная, но и историческая категория. Она производная от условий эпохи, в которой живут люди, является частью их сознания, ориентирована на ту или иную систему ценностей, норм поведения и т.д. Честь вместе с тем и категория деятельная. Она проявляет себя в поступках людей, в их отношениях друг с другом. В зависимости от характера отношений, в которых может находиться человек по отношению к другим людям, выделяется несколько видов чести. Немецкий философ XIX века А. Шопенгауэр, выделял, например, такие виды чести, как гражданская, служебная, военная, рыцарская, мужская и т.д.
Первостепенное значение для человека, чем бы он ни занимался, имеет, естественно, гражданская честь. По словам философа, ни один человек не может обойтись без неё. Её действия и значение распространяются на все сословия, не исключая самых высших. Честь обязывает всех граждан радеть за интересы своего отечества, умножать его богатство, доброе имя и славу, уважительно относится к законам государства, поддерживать общественный порядок, заботится о стариках и детях, помогать слабо защищённым слоям граждан. Ведь в правовом, демократическом, социальном государстве каждый человек имеет право на достойную жизнь.
Гражданская честь оказывает существенное влияние и на честь служебную, по крайней мере, в той части, которая связана с высокой социальной значимостью службы и служебной деятельности. В современном понимании служба - это служение государству, Отечеству, народу. Социальный смысл службы особенно ярко проявляется в переломные эпохи в жизни государства, когда резко возрастает ответственность людей за судьбы страны.
Служебная честь, кроме социального смысла, имеет и другую, не менее важную сторону, связанную с выполнением служащими своего долга. В виду публичности службы деятельность государственных служащих, их профессиональные, личностные качества находятся под пристальным вниманием общественности. Как отмечает Шопенгауэр, "служебная честь заключается во всеобщем мнении других, что человек, занимающий свою должность, действительно имеет все необходимые для этого качества и во всех случаях точно исполняет свои служебные обязанности".
Профессиональная честь и профессиональное достоинство, взаимно дополняя друг друга, помогают поддерживать определённый, достаточно высокий уровень нравственности. Профессиональная честь и профессиональное достоинство государственного служащего будут выражаться в принятых решениях и различных поступках.
Профессиональная нравственность для государственного служащего включает в себя и понятие "профессиональной справедливости". Быть справедливым не так просто. Государственному служащему требуется затратить много усилий, чтобы досконально исследовать ту или иную ситуацию, объективные обстоятельства. Оценить по шаблону, по совету начальства - гораздо легче. Но именно профессиональная справедливость, профессиональная совесть и побуждает государственному служащего быть справедливым, не поддаваться давлению "свыше", мафиозных групп и др. Справедливость, конечно, важна и в отношениях с коллегами. Двойные, тройные стандарты в оценках "своих" и "чужих", удобных и не удобных разрушают и моральное сознание самого специалиста, и морально-психологический климат коллектива. Так как общение с конкретным человеком составляет большую часть рабочего времени основного числа государственных служащих, можно с полной уверенностью говорить о таком понятии профессиональной нравственности, как "профессиональный такт".
Особенно стоит выделить основные принципы профессиональной культуры государственного служащего. Прежде всего, исходным для профессиональной культуры любого служащего является принцип гуманизма, то есть уважительного отношения к каждой человеческой личности, понимания её неповторимости, самодостаточной ценности. Принцип гуманизма противостоит чисто утилитарному отношению к личности, рассмотрению её, главным образом, как средства достижения каких-то иных, пусть и достаточно важных целей.
С принципом гуманизма пересекается принцип оптимизма (профессионального). Так, государственному служащему не просто выполнять свои обязанности без веры в то, что его усилия, его труд, как принимаемые, так и выполняемые им решения способствуют развитию государства, укреплению принципов демократии, законности и правопорядка. Эта вера возвышает и помогает развить доброе начало в человеке.
Любая деятельность, особенно та, которая непосредственно направлена на человека, должна быть осенена, одухотворена высокой идеей. Поэтому профессиональная культура государственного служащего должна включать в себя принцип патриотизма. Очевидно, что любовь к Родине не может сочетаться с пренебрежительным отношениям к другим странам, другим народам. Если вспомнить рассуждения Аристотеля о золотой середине, то патриотизм можно представить как середину между двумя крайностями: между национальной кичливостью и приниженностью, заискиванием перед всем иностранным. Истинный патриотизм включает в себя конструктивное отношение к достижениям других народов.
Основные понятия и принципы профессиональной культура государственного служащего образуют её каркас, который наполняется "плотью и кровью" в различных житейских ситуациях. Одним из самых серьёзных факторов, определяющих критическое отношение населения к руководству и аппарату управления всех ветвей и уровней власти, является отсутствие в работе властных структур подлинного внимания к человеку, уважения его личного достоинства, чуткости, тактичности, профессиональной культуры.
Проявлением приверженности государственного служащего профессиональным этическим требованиям на всех уровнях его деятельности является способность уважительно относиться к достоинству человека, независимо от его социального положения. Признать в человеке равные с собой права на достойное существование, понимать и чувствовать, что все люди равны, что человек - главная ценность социальной жизни, - первое условие всякой деятельности. Административная иерархия соподчинения по вертикали не исключает возможности в каждом человеке, на какой бы ступеньке иерархической лестницы он ни стоял, видеть, прежде всего, человека.
Одно из противоречий, образующихся вследствие нахождения государственных служащих между управленческой элитой и народом, заключается в специфике духовного мира государственного служащего - постоянном преодолении желания сохранить некоторую степень самостоятельности относительно ведомства и общегосударственной линии. Способность сделать правильный моральный выбор является показателем целостности его духовной культуры, основанной на стремлении к общему благу, сознательном выборе направления деятельности, чувстве ответственности перед своей совестью и перед общественным мнением за последствия и результаты своей деятельности.
Таким образом, роль профессиональной культуры государственного служащего огромна. Профессиональная культура государственного служащего помогает конкретизировать, реализовать моральные ценности в условиях, подчас весьма сложных, необычных. Государственная служба является довольно специфичной по своей сути, поэтому и люди, которые находятся во главе у власти, наделены широкими полномочиями, должны обладать определенными чертами характера, соблюдать этические и моральные требования, которые предъявляется к их профессии.
Государство же в свою очередь должно устанавливать какие-то общие для всех критерии, разрабатывать положения культуры и этики в законах, создавать специальные Кодексы профессиональной этики. Действующее законодательство, регламентирующее права и обязанности муниципальных служащих, к сожалению, не может охватить своим регулированием все нюансы профессиональной деятельности данных категорий работников. Поэтому и возникает необходимость в дополнительном регулировании профессионального поведения. Разумеется, лучше всех разбираются в своих проблемах представители конкретных специальностей, которые и должны разрабатывать корпоративные правила, чтобы понятия о добре и зле были едины, а слово "совесть" не воспринималось как нечто только абстрактное. Основные понятия и принципы профессиональной культуры государственного служащего образуют ее каркас, который наполняется "плотью и кровью" в различных житейских ситуациях.
1.2 Професс иональная культура чиновника как элемент правового статуса
Правовой институт государственной и муниципальной службы есть совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные с зачислением на государственную или муниципальную должность, ее прохождением и отставкой.
Кроме доктринального, в науке государственного и муниципального права сложилось нормативное определение государственной службы как профессиональной деятельности, которая осуществляется на постоянной основе государственной должности, не являющейся выборной. Соответственно, институт государственной службы можно определить как совокупность правовых норм, регулирующих профессиональную деятельность уполномоченных субъектов.
На данном этапе развития института государственной службы отсутствует нормативное определение статуса государственного служащего.
Это объясняется тем, что законодательство в Российской Федерации, с одной стороны, не в полной мере учитывает теоретические разработки в этой области, а с другой, - в науке государственного права еще не сложилось единое мнение о сущности и содержании понятия "правовой статус государственного служащего".
Анализ законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации о государственной службе, правоприменительной практики и юридической литературы позволяет сформулировать следующее определение правового статуса государственных служащих: это система законодательно установленных обязанностей и прав (правомочий) в сфере реализации целей и задач государственного управления.
В Российской Федерации правовая основа социальной защиты государственных служащих установлена Федеральным законом от 27.07.2004 №79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Касаемо профессиональной культуры государственных служащих, то данный вопрос находит свое отражение в следующих нормативно-правовых актах: Федеральный закон от 27 мая 2003 года №58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации", Федеральный закон от 27 июля 2004 года №79-ФЗ, Указ Президента РФ от 12.08.2002 №885 "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих" и других нормативно-правовых актов, регулирующих государственно-служебные отношения.
Именно в этих нормативно-правовых актах можно увидеть те требования, которые законодатель предъявляет к государственному служащему. Профессиональная подготовленность всегда была одним из главных требований, предъявлявшихся к государственному служащему. В государственном служащем ценились глубокое знание доверенного участка управления и приобретенный при прохождении службы разносторонний опыт.
На эволюцию правового института государственной службы в Российской Федерации большое влияние оказали нормы конституционного, трудового и, особенно, административного права. В качестве задач государственной службы выделяются: охрана конституционного строя Российской Федерации, формирование общественно-политических и государственно-правовых условий для практического и эффективного осуществления функций государственных органов в соответствии с их компетенцией.
Зарубежный опыт правового регулирования института государственной службы свидетельствует о том, что требуется достаточно длительное время для его становления и развития. Для дальнейшего проведения реформы института государственной службы в Российской Федерации возможно обращение к опыту правового регулирования служебных отношений в Германии, имеющей сходную структуру федеративного устройства и характер перераспределения предметов ведения и полномочий, а также Великобритании, где накоплен значительный опыт в построении двухуровневой и трехуровневой модели организации местного самоуправления, регулирования государственной службы, разработаны требования к профессиональной этики государственного служащего.
Основная роль и назначение института государственной службы заключается в исполнении задач и функций управления государства, реализации вопросов государственного значения, что, в свою очередь, дает основание полагать, что центральным элементом в структуре правового статуса государственного служащего выступают его обязанности, содержание которых определяет необходимый объем правомочий. Но выполнение своих обязанностей и осуществление прав невозможно без разработки профессиональных требований к конкретному служащему.
Эффективность работы государственных служащих по государственной должности зависит от механизма реализации статуса государственного служащего. Его структура представляет собой сложную систему, состоящую из механизма реализации предстатусных (правоспособность, дееспособность и гражданство) и статусных элементов (обязанности, права, ограничения прав, поощрения), а также элементов механизма реализации гарантий государственного служащего.
Общий правовой статус государственных служащих включает права и обязанности, закрепленные в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации о государственной службе. Индивидуальный правовой статус государственного служащего связан с обладанием правами и обязанностями по конкретной должности, занимаемой персонально служащим.
Важно подчеркнуть, что общий правовой статус государственного служащего является единым для всех государственных служащих, устойчивым и независящим от конкретных обстоятельств их профессиональной деятельности.
Государственный служащий является наемным работником, вследствие чего на него распространяются права, предусмотренные трудовым законодательством, в частности статьей 21 ТК РФ от 30 декабря 2001 г. №197-ФЗ.
Права государственного служащего могут быть разделены на две группы:
1) права, связанные с профессиональной деятельностью лиц, замещающих государственные должности государственной службы;
2) права, сопутствующие статусу государственного служащего.
Законом РФ от 21 июля 1993 №5485-1 "О государственной тайне" определен порядок организации доступа лиц к сведениям, составляющим государственную тайну. Указанный порядок полностью распространяется и на государственных служащих.
Основные социально значимые ограничения для государственных служащих - это запреты на получение дополнительного заработка, то есть на занятие внеслужебной оплачиваемой деятельностью, прежде всего предпринимательской деятельностью.
Педагогическая, научная и иная творческая деятельность здесь в расчет браться не может, так как она обычно мало оплачивается и служит, в основном, удовлетворению вторичных потребностей. Понятно, что низкая заработная плата государственных служащих будет способствовать оттоку квалифицированных кадров из системы государственной службы, а также совершению служащими противоправных действий и коррупции.
В законодательстве установлены и правоограничения (обстоятельства, факты), при которых гражданин не может поступить на государственную службу, а государственный служащий не может находиться на государственной службе. Соблюдение правоограничений обязательно. Например, установлен запрет на замещение государственной должности государственной службы недееспособными или ограниченно дееспособными гражданами. Признание лица недееспособным или ограниченно дееспособным производится по решению суда, вступившему в законную силу.
Ограничивается нахождение на государственной службе лиц осужденных к наказанию, которое исключает возможность исполнения обязанностей по должности государственной службы, по приговору суда, вступившему в законную силу.
Лица, имеющие неснятую или непогашенную судимость, не имеют права находиться на государственной службе.
Для лиц, отказавшихся проходить процедуру оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральными законами тайну, ограничивается нахождение на государственной службе. Указанное ограничение распространяется только на тех государственных служащих, должностные обязанности которых предполагают работу с такими сведениями.
Гражданин не может быть принят на государственную службу, а государственный служащий не может находиться на государственной службе в случае наличия определенного заболевания.
Перечень заболеваний, препятствующих нахождению на государственной службе, форма и порядок медицинского заключения устанавливаются Правительством РФ. В настоящий момент данный нормативный правовой акт отсутствует.
Основные этические требования, предлагаемые государственным служащим:
1) придерживаться принципов государственной службы;
2) честно служить и быть верным государству;
3) придерживаться высших моральных принципов;
4) ставить государственные интересы выше индивидуальной цели и задачи политических партий, других общественных организаций;
5) постоянно бороться с коррупцией в органах государственной, муниципальной власти;
6) никогда не принимать для себя и для членов своей семьи никаких благ и преимуществ, используя при этом свои служебные полномочия;
7) не использовать в корыстных целях служебное положение;
8) не использовать никакую информацию, полученную конфиденциально во время исполнения своих должностных обязанностей, как средство получения личной выгоды;
9) не допускать в деятельности элементов дискриминации в отношениях с товарищами по службе, гражданами;
10) в общении с гражданами как во время исполнения своих полномочий, так и в позаслужбовых отношениях придерживаться общепринятых правил поведения.
Проступок государственного служащего - это действие (бездействие), порочащей честь и достоинство государственного служащего, несовместимые с высоким званием государственного служащего и делает невозможным дальнейшее выполнение им своих служебных полномочий (умышленное нарушение закона, нарушение государственным служащим данной им присяги, недобросовестность в выполнении своих обязанностей, которые повлекли негативные последствия, грубое нарушение общепринятых норм и правил поведения).
В ряде субъектов РФ, муниципальных образованиях в качестве дисциплинарного проступка рассматривается только неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей. В отдельных регионах речь идет только о нарушении норм культуры и этики. Кроме того, встречаются случаи, когда под дисциплинарным проступком понимается и то и другое. В некоторых регионах к дисциплинарному проступку приравнивается несоблюдение должностным лицом накладываемых на него ограничений.
Например, в соответствии со статьями 46-47 регламента Думы города Томска депутат должен соблюдать правила депутатской этики. К правилам депутатской этики относятся не регулируемые действующим законодательством отношения между депутатами, депутатами и избирателями, представителями государственных органов, администрации города и организаций. Выступающий в Думе (мэр, депутат, иные приглашенные или присутствующие лица) не вправе употреблять в своей речи грубые, оскорбительные выражения, наносящие ущерб чести и достоинству депутатов Думы и других лиц, допускать необоснованные обвинения в чей-либо адрес, использовать непроверенную или заведомо ложную информацию. В случае нарушения указанных правил председательствующий предупреждает выступающего, а в случае повторного нарушения лишает его права выступления в течение всего дня проведения Собрания Думы.
В зависимости от вида государственной службы до общепринятых моральных норм поведения государственного служащего прилагаются специальные нормы кодекса чести, например: этические требования, предъявляемые к судьям, военных, дипломатов, нарушение которых может повлечь дисциплинарную ответственность: выговор, увольнение, понижение в должности и т.д.
Этические требования к государственным служащим очень важны, так как они являются неотъемлемой частью программы социального управления, поэтому учета морально-психологического уровня развития общества влияет на выполнение управленческого решения, то есть на эффективность государственной службы. Моральные ценности и нормы, касающиеся государственной и муниципальной власти, ее институтов (государственной и муниципальной службы), представляют собой в совокупности культуру государственного управления.
Культура государственного управления - это нормативная основа государственно-властной деятельности, что касается таких основных проблем управления: справедливое социальное устройство общества и государства, взаимные права и обязанности руководителей и граждан, фундаментальные права человека и гражданина, разумное соотношение свободы, равенства и справедливости. Проблему соотношения культуры и управления впервые поставил Н. Макиавелли. Он разработал особое политическое искусство создания твердой государственной власти любыми средствами, не взирая ни на какие моральные принципы: "цель оправдывает средства". Однако в управлении обществом центральное место занимает человек, поэтому нельзя игнорировать то, что можно обозначить понятием "человеческий измерение".
Функционирование современного государственного аппарата невозможно представить без рационально разработанных, твердо установленных и обязательных формальных правил, без строгой профессионализации механизма управления. Инструментом и одновременно результатом такой профессионализации, в частности, стали государственные служащие, деятельность которых основывается на принципах профессиональной компетентности, иерархии и специализации функций. В данном контексте, естественно, возникает вопрос о соотношении профессионализма и нравственности.
Безусловно, государственный служащий несет личную ответственность за свои действия. Такая ответственность предполагает наличие у субъекта этой ответственности собственных культурно-этических позиций и убеждений. С этой точки зрения профессионализм и эффективность деятельности государственного служащего и является показателем его нравственности, верности своему профессиональному призванию и долгу. Очень важно, чтобы культурно-этический аспект в управлении отвечал правовому аспекту. В данном случае очень сложно не допустить перегиба в какую-либо одну сторону: профессионализм в ущерб нравственности, и наоборот, нравственные основы в ущерб правовым принципам.
Подчинение права нравственности с точки зрения юридического порядка означало бы стремление к насильственному насаждению справедливости и добра и могло бы привести к всевластия государства (например, опыт тоталитаризма, где политика полностью была подчинена идеологии, которая претендовала на принудительное счастье для всех людей). Государственный служащий в своей деятельности сталкивается с проблемой соотношения справедливости и эффективности, свободы и равенства.
Весь мировой опыт дает достаточно примеров того, что эффективное функционирование любых сфер жизнедеятельности требует конкуренции. Вместе с тем, любая общественно-политическая система, любой режим не могут долгое время существовать без легитимизации, которая, в свою очередь, не может существовать хотя бы без видимого соблюдения элементарных норм справедливости.
В основе права лежит нравственность. А потому что государственная служба функционирует на основе норм права, поэтому и профессиональная деятельность государственного служащего безусловно основывается на моральных нормах.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что соблюдение принципов профессиональной культуры в правовом статусе государственного служащего - обязанность каждого специалиста, наделенного статусом служащего. Их нарушение служащим недопустимо и контролируется вышестоящими органами.
В сфере профессиональной деятельности и в бытовых отношениях поведение государственного служащего должно соответствовать его статусу общественного деятеля, представителя гражданского общества, способствовать как укреплению его собственного авторитета, так и престижа профессии и представляемой им государственной корпорации.
Государственный служащий обязан честно, разумно и добросовестно отстаивать права и законные интересы тех людей, которые его избрали, не только казаться, но и быть поборником правды и справедливости.
Культура госслужащего представляется достаточно нестабильным, ранимым, сильно зависящим от обстоятельств комплексом качеств. С другой стороны, государственный служащий - это лицо государства и нации, залог успешного функционирования государства.
Поэтому существует ряд качеств, которыми госслужащий должен обязательно обладать. В связи с этим право играет решающую роль в организации государственной службы.
Глава 2. Профессиональная культура чиновника как элемент правового статуса
2.1 Мето ды и формы управления профессиональной культурой чиновника
Применительно к государственным служащим методы управления выражаются в способах направления их деятельности на решение стоящих перед ним задач. На выбор метода воздействия на людей оказывают влияние разнообразные факторы, в том числе характер, содержание и ситуация общения (обычная, экстремальная), общественное или служебное положение (властные полномочия) и личностные качества субъектов общения.
Экономические методы призваны стимулировать деятельность служащих, повышать материальную заинтересованность в эффективности их работы. В этих целях применяются такие приемы и средства, как повышение оплаты труда в зависимости от его качества и сложности, выплата премий работникам, добросовестно и с высокой эффективностью выполняющим свой служебный долг, применение других средств стимулирующего характера, в том числе предоставление работникам различных льгот и преимуществ.
Социально-психологические методы представляют собой способы воздействия на сознание и поведение чиновников в целях социализации членов общества, формирования у персонала социальной солидарности, творческого отношения к делу, инициативы, создания деловой обстановки в трудовых коллективах. В практике управления используются методы социально-психологического анализа и проектирования развития персонала государственной службы, создания условий для индивидуального развития личности каждого работника, сочетания личных и коллективных интересов при приоритете интересов государства и его органов.
Правовые методы основаны на регулирующей роли норм права, установленных для определенных видов деятельности. Правовые методы включают в себя:
1) императивные (обязательные к исполнению);
2) диспозитивные (предписывающие, что можно делать, а что нельзя);
4) поощрительные (одобряющие деятельность служащих, творчески руководствующихся нормами права).
Правовые методы являются важным средством формирования у персонала государственных органов правосознания, правовой ответственности и культуры. Особо важны осознание всеми служащими норм права и повседневное руководство ими в служебной деятельности.
Морально-этические методы -- это способы нравственного регулирования действий человека во всех сферах жизнедеятельности, в том числе в труде, в отношениях с окружающими, в быту. Реализация морально-этических методов предполагает опору на нравственные ценности членов организации, их соответствие понятиям добра; нравственные нормы, приобретающие характер императива, долженствования, предопределяющие поведение человека в различных, в том числе служебных, обстоятельствах; нравственные санкции, связанные с одобрением или осуждением поступков человека в зависимости от того, совпадают или не совпадают они с требованиями морали.
Морально-этические методы формируют у людей, в том числе у персонала государственной и муниципальной службы, моральное сознание, нравственные убеждения, нацеливают их на частное и добросовестное выполнение служебного долга.
Административные методы -- это установление административных норм принятия решений и распоряжений, контроля за их осуществлением, работа с кадрами управленческого аппарата (отбор, подбор, ротация, управление карьерой, оценка и др.), привлечение способных работников к принятию управленческих решений, поддержание у персонала государственной и муниципальной службы высокого уровня организованности, порядка и исполнительской дисциплины. В целях дисциплинирования персонала административные методы нередко претворяются мерами принуждения, в чем-то ущемляющими интересы индивида, требующими от него действий, не всегда отвечающих его личным стремлениям. Учитывая специфику административных мер, ими следует пользоваться крайне осторожно, соблюдая правило: "не навреди".
Содержание и формы культуры управления государственной службы формировались в виде совокупности нравственных требований управляемых служащих и вообще чиновников к управлению. В эпоху возникновения институтов гражданского общества, представительной демократии с изживанием коллективистской ("соборной") идентичности управление стало утрачивать ореол сакральности и патерналистической безгрешности, появились новые способы его легитимизации, возникла профессионализация при исполнении властных, управленческих полномочий. Данные исторические обстоятельства оказались общей предпосылкой становления современной этики управления и ее последующего развития.
На основе существующего опыта управлением персоналом можно выделить ряд методов, влияющих и определяющих должное поведение государственных служащих. Среди них методы, предусматривающие:
1) разработку и утверждение правил поведения, этических норм, обязательных для соблюдения государственными служащими;
2) создание этических комиссий, задачами которых являются оценка деятельности и поступков госслужащих, их поощрение и порицание, развитие у работников потребности работать в соответствии с выработанными этическими принципами, что в свою очередь ведет к созданию благоприятного морально-психологического климата в коллективе.
Среди практических методов отбора персонала используются:
Экзамены, собеседование, тестирование, анкетирование, групповая дискуссия;
Получение согласия работника на прохождение этической учебы в процессе работы в данной организации;
Такие методы, как предварительное изучение личных дел служащих, результатов их профессиональной деятельности, характеристик.
При прохождении государственной службы учитываются:
1. уровень этической грамотности госслужащих;
2. отзывы коллег и руководителя о личностных характеристиках, которые должны влиять на оценку его профессионального соответствия той или иной должности и на систему вознаграждения, которая должна зависеть от наличия или отсутствия этических нарушений со стороны работника.
Так же, как метод управления персоналом, может выступать присяга, которая дается в момент заступления в должность государственной службы и является одним из условий пребывания в ней. Сегодня институт присяги действует во многих странах, в России же присяга произносится при поступлении на военную службу и службу, связанную с правоохранительной деятельностью.
Методики управления персоналом, влияющие на сферу нравственных отношений, должны быть особенно широко использованы при работе с руководящим составом кадрового корпуса государственной службы. Так как значительное число государственных служащих считают, что главным для них на работе являются установки и требования непосредственного начальника.
Развитие определенных духовно-нравственных качеств у государственного служащего возможно также через систему этического обучения. Это достигается, исходя из целей обучения, среди которых: определение ориентиров в служебной деятельности, развитие этической эрудиции, формирование способности давать непредвзятую оценку своим мыслям и поступкам.
Понимая необходимость осознания государственными служащими мотива своей деятельности - служение государству, обществу, повышения уровня их правовой и этической культуры, надо включить курс этики и культуры поведения в учебные планы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих и в систему общего образования. Примером может послужить опыт США, где большое внимание уделяется культурному обучению государственных служащих. При этом задача заключается не только в воздействии на их поведение, но и в формировании определенной культурной среды. В процессе обучения акцент делается как на законодательстве, так и на моральных принципах, этических аспектах принятия решений. Главная цель состоит в том, чтобы служащие понимали и были согласны с этическими стандартами, принятыми на государственной службе, а также придерживались правил и норм, регулирующих их поведение.
В России такие научные дисциплины, как "Нравственные основы кадровой политики и государственной службы", "Этические проблемы государственной службы", "Культура поведения и деловой этикет" в планах многих высших учебных заведений, осуществляющих подготовку, переподготовку и повышение квалификации государственных служащих, пока остаются скорее исключением, чем правилом, занимают незначительное количество часов в программах обучения.
Прежде всего, необходимо еще раз подчеркнуть роль власти в формировании нравственности в системе государственной службы и в обществе в целом, необходимость ее целенаправленных действенных методов различного характера направленных на преодоление негативных процессов в среде чиновничества, на установление должных ориентиров поведения для него. По сути эффективность всех механизмов формирования и развития духовно-нравственных качеств госслужащих зависит в большей степени от воли власти, ее стремления предпринять все меры для достижения поставленных задач. Так, с одной стороны - власти необходимо сформировать в обществе атмосферу нетерпимости к аморальным проявлениям в органах государственной власти, а с другой стороны - ей надо принять действенные меры для восстановления авторитета властных структур в глазах населения.
Необходимо придать Этическому кодексу государственного служащего Российской Федерации статус нормативного правового акта, который регламентировал бы моральные нормы профессиональной деятельности и поведения госслужащего.
Это обусловлено несколькими причинами. Первая из них состоит в том, что практически невозможно составить полный и действительный перечень предписаний и запретов для служащих на уровне юридических актов. Вторая обусловлена тем, что ряд вещей по своей природе выпадает из сферы права, зато регулируется неформальными нормами административной морали и нормами индивидуальной нравственности. Третья причина заключается в том, что профессиональная культура госслужащего, как и любая корпоративная этика, обладает существенной спецификой.
К тому же факт возникновения такого документа и его обсуждения в среде государственных служащих послужил бы повышению уровня административной морали, корпоративной этике. Проект модельного Этического кодекса государственного служащего, разработанного специалистами РАГС, наиболее подходит как образец модельного кодекса, который сможет помочь в разработке не только единого Этического кодекса для государственных служащих России, но и соответствующих региональных документов, нравственных кодексов отдельных ведомств и учреждений.
Необходимо создать специальный государственный орган (при президенте Российской Федерации, Федеральном собрании, независимой или в какой-либо другой форме), который бы рассматривал серьезные моральные проступки государственных служащих любого ранга.
В органах государственной власти следовало бы создать Комиссии по культуре и этике из наиболее уважаемых членов коллектива, людей, ранее работавших в них, а также делегированных в них представителей власти и профсоюзов. Для этого следует наделить данные Комиссии по культуре и этике воспитательными функциями и функциями контроля за уровнем нравственности поведения госслужащих.
Следует уделить особое внимание борьбе с коррупцией в органах государственной власти. Для этого необходимы:
1) прежде всего воля властей в борьбе с этим явлением, именно власти должны формировать общественное мнение, что давать взятки противозаконно и безнравственно, показать пример того, как надо бороться с коррупционерами, невзирая на их должности и общественный вес;
2) принятие пакета антикоррупционных законов;
3) установление контроля в зонах коррупционного риска (службы приватизации, таможни, налоговые структуры, правоохранительные органы и др.);
4) усиление гласности в сфере борьбы с коррупцией: обнародование выявленных преступлений, мер, принятых в отношении виновных, и т. д.
В области управления персоналом надо сделать больший акцент на значимость культуры госслужащего при поступлении на службу и в процессе ее прохождения. Для этого необходимо выработать единые критерии оценки госслужащих по профессиональным, деловым и личностным качествам в процедурах отбора, назначения, продвижения, аттестации, конкурсов, квалификационных экзаменов. Особенно важным является проведение конкурса на замещение вакантных должностей государственной службы.
Важным фактором по формированию должной нравственности является благоприятный морально-психологический климат в коллективе, здоровые в нравственном аспекте взаимоотношения между коллегами, основанные на уважении, взаимовыручке, отношении без "подставления подножек". В формировании такого рода взаимоотношений большая роль отводится непосредственно руководителю, задачами которого являются восстановление традиционных профессиональных ценностей государственной службы, стимулирование в коллективе высоконравственного поведения посредством собственного образца высоконравственного поведения, пресечением попыток непорядочного отношения в среде своих подчиненных, формированием положительной мотивации на добросовестный труд и исполнение служебного долга.
Конечно, нельзя дать исчерпывающий список механизмов формирования и развития духовно-нравственных качеств государственных служащих, так как их наличие зависит от многих факторов внешней среды. Следует только еще раз подчеркнуть, что повышение нравственности госслужащих, формирование и развитие у них определенных духовно-нравственных качеств, отвечающих требованиям государства и общества, будут способствовать повышению авторитета власти в глазах населения, следовательно, доверию последнего к представителям властных структур, к их решениям, действиям, в целом к политике, проводимой государством. Поэтому формирование высококультурной личности государственного служащего - одна из важных задач повышения эффективности функционирования всей власти в целом.
2.2 Профессиональная этика чиновника в Тюменской области: современное состояние и перспективы
В Тюменской области накоплен определенный опыт формирования фундамента, на котором предстоит подготовить чиновника новой формации. Одним из основных направлений деятельности Администрации Тюменской области является становление местного самоуправления. В 1997-1998 годах сформированы экономические и финансовые основы, были восстановлены границы почти в 300 муниципальных образованиях. Произошло структурное оформление органов местного самоуправления. Проведены выборы представительных и исполнительных органов власти. Обеспечена правовая база местного самоуправления.
В настоящее время переход к новым общественным отношениям, базирующимся на рыночной экономике ломает старые системы власти и управления, требует новой управленческой культуры чиновника. Сейчас от госслужащего требуются самостоятельность решении, знание экономических механизмов, солидная правовая база, понимание сущности происходящих социальных процессов и последствий, компьютерная подготовка, владение демократическими формами управления персоналом. Совокупность этих качеств определяет профессионализм государственного и муниципального служащего. Такой уровень управления не может появиться сразу, но к нему надо стремиться последовательно и целеустремленно.
Подобные документы
Определение особенностей порядка поступления на государственную службу в Российской Федерации. Раскрытие путей повышения эффективности профессиональной деятельности. Изучение основ правового регулирования статуса госслужащих в Германии и Франции.
дипломная работа , добавлен 19.01.2015
Характеристика государственной службы как особого вида профессиональной деятельности. Изучение системы социально-правового обеспечения государственных служащих в РФ. Анализ региональной законодательной базы соцобеспечения госслужащих Калужской области.
дипломная работа , добавлен 05.09.2014
Профессиональная культура управления и компетентность государственных служащих. Тенденции развития профессионально-управленческой культуры, ее место в системе социальных качеств личности государственного служащего. Понятие корпоративных ценностей.
курсовая работа , добавлен 21.05.2015
Развитие законодательства в сфере культуры. Основные направления государственной политики в области культуры. Полномочия органов государственной власти Мурманской области. Сравнительный анализ управления культурой Мурманской области и Республики Карелия.
курсовая работа , добавлен 26.09.2011
Оценка соответствия уровня профессиональной подготовки государственных служащих квалификационным требованиям. Процедура организации и порядок проведения аттестации государственных служащих. Принципы, цели и функции. Состав аттестационной комиссии.
курсовая работа , добавлен 26.07.2009
Аспекты профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных гражданских служащих. Анализ профессионального развития служащих Главного организационно-кадрового управления Омской области, оптимизация подготовки персонала.
дипломная работа , добавлен 09.06.2013
Цели и задачи существования адвокатуры как института профессиональной защиты и представительства. Определение роли российских адвокатов в развитии судебного процесса как социального института и их вклад в развитие адвокатской профессиональной культуры.
курсовая работа , добавлен 18.12.2012
Государственные услуги (ГУ): понятие, содержание и классификация. Правовое регулирование порядка предоставления ГУ в сфере культуры. Система органов и подведомственных учреждений, деятельность учреждений и органов, предоставляющих ГУ в сфере культуры.
дипломная работа , добавлен 17.06.2017
Культурная деятельность на уровне государства, субъекта РФ. Характерные особенности разработки региональной политики в области культуры. Задачи и функции деятельности Управления культуры Псковской области. Материально-техническая база учреждений культуры.
контрольная работа , добавлен 19.12.2010
Анализ особенностей и заданий социальной поддержки детей-инвалидов, как одного из видов социального обеспечения. Изучение состояния и перспектив развития нормативно-правового регулирования в сфере социальной поддержки детей-инвалидов в Тюменской области.
ляются важнейшими показателями эффективной деятельности областных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления области. Поэтому, являясь важным направлением административной реформы1, данный позитивный опыт должен представляться в виде проектов, интегрированных в единую логическую схему совершенствования госслужбы, а не носить характер локальных, и использоваться в других субъектах Российской Федерации.
Охотский И. Е., начальник юридического отдела корпорации «М2М-телематика» (Москва)
Формирование личности и профессиональная культура государственного служащего
В научной литературе достаточно глубоко исследованы базовые аспекты социально-правового статуса и нормативной модели государственного служащего. Ученые имеют достаточно четкое представление о месте государственного служащего в обществе и государстве, даны ответы и на вопросы о том, каким он должен быть, что представляет собой государственная служба как профессия, каковы ее особенности, для кого и при каких условиях она становится призванием?
Но общество интересует не только эта сторона проблемы. Мало знать каким должен быть государственный служащий современной формации. Не менее важно знать каким он есть сегодня на самом деле. Что он представляет собой как человек, гражданин и должностное лицо. Что необходимо предпринять, чтобы каждый работник государственного аппарата был настоящим профессионалом и достойным человеком, чтобы сущее - модальная личность государственного служащего и должное -нормативная модель личности государственного служащего, максимально приблизились друг к другу.
1 Постановление Администрации Ростовской области от 30.06.06 № 238 «Об утверждении Программы проведения административной реформы в Ростовской области в 2006-2008 гг. и внесении изменений в постановление Администрации Ростовской области от 21.03.06 № 90 «О мерах по реализации административной реформы в Ростовской области»
Личность гражданского служащего: должное и сущее. Поиском ответов на эти вопросы сегодня заняты многие ученые. Обобщенный портрет современного служащего профессор В.А. Январев (в недавнем прошлом первый зам. министра труда и социального развития Российской Федерации, а ныне директор по программам развития государственной службы ГУ - Высшей школы экономики) например, представляет следующим образом: это человек в возрасте от 40 до 50 лет; квалифицированный специалист с хорошим уровнем образования, знающий юридические тонкости государственной службы; с достаточно богатым опытом управленческой деятельности; способный качественно решать возникающие задачи, находить такие подходы и решения, которые продвигают дело на основе права и законов»1.
Как видим, портрет достаточно привлекательный и в целом справедливый. Тем более, исполнен он в жизнеутверждающих терминах: квалифицированный, знающий, опытный, способный. Нет только характеристик с точки зрения ответственности, организованности, принципиальности, нравственности. Нередко, даже высокие руководители и опытные аналитики не могут удержаться от соблазна приукрасить образ чиновника, подать его в максимально выгодном свете. Представить же служащего таким, каким он есть в реальной жизни, способны очень немногие.
Большинство россиян убеждено, что в среде чиновничества давно исчезли чувство собственного достоинства, патриотизм, альтруизм. Их место заняли цинизм, стяжательство, распущенность. Лишь каждый пятый опрошенный соглашается с тем, что служащие заботятся об интересах граждан. Куда больше их интересуют собственные проблемы, интересы близкого и выгодного им бизнеса. Каждый второй ниже среднего оценивает такие качества, как бескорыстие, честность и справедливости. Авторитет государственной службы серьезно подрывают взяточничество, бюрократизм и, что особенно прискорбно, слабая профессиональная подготовка значительной части служащих. Об этом говорит каждый третий опрошенный эксперт. Да и сами служащие этот факт не отрицают.
Красноречивым подтверждением сказанного являются мониторинговые исследования мотивации поступления на госу-
1 Государственная служба. 2001. № 3. С. 34.
дарственную службу1. Вот данные репрезентативного опроса населения страны за период с 1997 по 2006 годы:
1997 2000 2001 2003 2006
Населе- ние Экспер- ты
Гарантия постоянной работы и стабильности положения 57,1 41,3 42,2 46,6 55,7 40,0
Стремление реализовать свои профессиональные качества 38,6 40,2 35,5 42,1 28,8 19,2
Желание принести пользу обществу и государству 28,9 30,2 31,2 37,6 30,5 30,8
Стремление занять престижное место в обществе 25,7 39,2
Карьера 22,2 19,7 16,7 16,3 25,1 26,7
Желание установить связи с людьми, которые могут быть полезными в жизни 34,1 30,2 37,8 36,1 21,1 18,3
Материальное благополучие 20,6 15,0 11.9 19,4 14.7 12,5
Ведущее место в мотивационном механизме, как видим, на протяжении многих лет стабильно занимают личные, преимущественно меркантильные, а не социально-значимые факторы. Прежде всего, это а) стремление занять престижные в обществе и во власти позиции, б) успешность карьеры, в) возможность наладить прочные связи с «нужными людьми». Мотивы же высокого гражданского звучания (желание принести пользу обществу, полнее реализовать свои профессиональные возможности) хотя и признаются в качестве значимых, но все-таки рассматриваются
1 Под мотивацией мы понимаем все, что содействует происхождению или предотвращению какого-либо действия. Это то, что служит побуждающим средством к тому или иному поступку. Это может быть добрая воля, стремление к более высокому социальному или должностному статусу, стремление завоевать уважение и добрую репутацию. Мотивом может быть недовольство, денежный интерес, любовь к власти, сила искушения и др.
как второстепенные. Существенной роли пока не сыграло введение в практику административных и должностных регламентов, утверждение кодексов чести, повышение денежного содержания и других льгот.
Вот такая картина. Случайно ли это? Нет, как нам кажется, не случайно. Ведь личность формируется не сама по себе. Это продукт общества и его культуры, продукт социализации как процесса освоения господствующих в обществе ценностей, идеалов и стереотипов. Личность государственного служащего - не исключение. Это продукт политической, гражданской и нравственной социализации в сфере государственно-управленческой деятельности. Он формируется в повседневной практике освоение профессии государственного служащего, овладения соответствующими компетенциями - знаниями, умениями и навыками.
Понятно, что в условиях стабильной, высокоорганизованной и авторитетной государственной службы большинство специалистов, по своим взглядам, поведению, профессиональным действиям отвечают параметрам нормативной модели: система отбирает, поощряет и поддерживает таких людей. В свою очередь они являются основой стабильной и эффективной государственной службы. Если же служба пребывает в кризисном состоянии или в ситуации нестабильности, «разброда и шатания», то значительное число занятых в ней людей, подвержены тем или иным девиационным отклонениям. Их социальный тип по большинству характеристик не совпадает с нормативной моделью.
Одни настроены на инновационный тип адаптации к новым условиям, стараются добросовестно служить государству, преодолевают немалые трудности. Другие конформны, работают достаточно качественно, но при этом стараются как можно «плотнее» приспособиться к особенностям сложившейся системы. Их главная цель - как можно дольше остаться при власти и взять от нее максимум возможного. Третьи приспосабливаются, лавируют, не нарушая нормативно закрепленные «правила игры», действуют в соответствии с неписаными правилами и установками. Четвертые воспринимают ценности государственной службы амбивалентно - неоднозначно, двойственно, превратно. Они, с одной стороны, бунтуют, активно противостоят слабостям государственной службы, а с другой стороны и в конечном итоге, смиряются, работают «как все».
Первые две группы «служащих» более или менее конструктивно относятся к заботам государства и общества, для двух других эти цели, в лучшем случае, безразличны.
Формирование личности государственного служащего -достаточно сложный, многомерный, противоречивый процесс. Его нельзя, как пишет профессор В.А. Сулемов, сводить к решению формально-правовых, организационно-управленческих и воспитательных задач. Это не борьба с текучестью кадров, не стремление укомплектовать аппарат из представителей «своей» команды, не ординарный поиск нужного специалиста на ту или иную открывшуюся вакантную должность. В этом деле необходим системный, программно-целевой подход.
Только такой подход способен обеспечить эффективную профессионализацию государственной службы, качественное прохождение каждым всех этапов индивидуальной профессионализации (отбор, адаптация, профессионально-квалификационное развитие, служебно-карьерное продвижение и др.). Что в конечном итоге позволит обеспечить главное - грамотный отбор, рациональную расстановку и эффективное использование знаний, умений и способностей каждого служащего.
В настоящее время (по состоянию на 1 января 20061) года на государственных должностях и должностях системы государственной гражданской и муниципальной службы занято 1 млн 462 тыс. человек, из них в органах государственной власти - 997,5 тыс.(в том числе федерального уровня - 776,8 тыс.) и в органах местного самоуправления - 464,5 тыс.
В общей численности работников, замещающих должности гражданской службы, женщины составляют 71,2%. В муниципальных органах их еще больше - 77%. Если средний возраст гражданских служащих в 2002 году составлял 40 лет, сегодня он
1 См.: Россия в цифрах. 2005. Краткий стат. сб. М., 2005. С. 46-50; Состав работников, замещавших государственные должности и должности государственной гражданской службы, по полу, возрасту, стажу работы, на 1 января 2005 года. Стат. бюлл.: В 3-х т. М., 2005; Сб. информационных материалов по вопросам формирования государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации / Отв. ред.
Н.В. Кмить. М.: Московская академия государственного и муниципального управления, 2006.
несколько снизился и составляет 39 лет, т.е. позитивные подвижки есть, но сказать, что они существенны - пока трудно.
На государственных должностях категории «руководители» сегодня занято 111, 8 тысяч или 17,1% от общего количества гражданских служащих. «Советников» насчитывается почти 17 тысяч (2,6%). Основная же масса государственных служащих занимают должности категории «специалисты» - 429,1 тысяча (65,7%), и «обеспечивающие специалисты» - 95,5 тысяч (14,6%). Причем большинство их них исполняют полномочия по должностям ведущих и старших групп. На младших должностях (в основном это начинающие работники) задействовано более 130 тыс. человек или 23,5% общего числа гражданских служащих страны.
На протяжении только двух лет (2005-2006 годы) рост численности аппаратов государственного и муниципального управления превысил 105,6 тыс. человек и составил 8 %. По сравнению с 2000 годом этот рост превысил 17% и составил 199,5 тыс. человек. Судебные органы выросли на 3,8%. Кадровый состав органов законодательной власти и представительных органов местного самоуправления увеличился на 6,5%. Наибольший рост численности отмечен в федеральных органах исполнительной власти -94,7 тысяч или почти 21%. Особый «вклад» в этот процесс внесли территориальные структуры МЧС России, Росрегистрации, Рос-потребназора и Россельхознадзора, Ространспортнадзора. В стадии формирования до сих пор находятся территориальные органы Федеральной службы судебных приставов, Федерального медико-биологического агентства, Федерального агентства по управлению особыми экономическими зонами, Федеральной аэронавигационной службы.
Тенденция увеличения численности чиновничества вполне закономерна и по многим параметрам оправдана. Численные изменения отражают объективные процессы усложнения функций государственного управления. Хотя есть и другие немаловажные факторы: экстенсивный рост аппарата сохранится до тех пор, пока не будут созданы предпосылки для более эффективного использования уже имеющегося профессионально-интеллектуального потенциала государственного управления, пока аппарат не перейдет к «управлению по результатам». Не остановится он до тех пор, пока он не будет укомплектован высокопрофессиональ
ными специалистами, в первую очередь хорошо подготовленными юристами, экономистами и управленцами. Сегодня нужно брать не числом, а умением, нужно учиться работать не аврально, а рационально, инициативно и, главное, профессионально и ответственно. Без должного профессионализма, как говорит В.В. Путин, нам не научиться жить по «нормальной человеческой логике»1.
Профессионализм (профессиональная культура) - это важнейшее социально-значимое качество работника. Это органическая совокупность важнейших измерений правовой, организационно-управленческой, духовно-нравственной культуры специалиста в контексте государственно-значимого целеполагания его трудовой деятельности. Его главные показатели - наличие соответствующего профессионального образования и полного набора навыков профессиональной деятельности, готовность и способность работать по высшим государственным стандартам, исполнять должностные обязанности в строгом соответствии с законами и принятыми процессуальными нормами. Плюс формальные критерии - наличие соответствующего диплома (дипломов) о высшем или среднем специальном образовании; наличие соответствующей занимаемой должности специальности и специализации; обладание необходимым стажем работы по специальности и опытом государственного и муниципального управления.
Именно поэтому главной стратегической задачей государства является формирование корпуса высокопрофессиональных работников государственного управления, стабильного, оптимально структурированного, демократически ориентированного аппарата органов государственной власти,
т.е. воспитание служащих, способных на профессиональном, а не на любительском уровне обеспечивать осуществление целей, задач и функций государства.
Реализовать эту задачу крайне сложно. И причин тому немало. Мы с трудом пережили дезорганизацию кадровых процессов в годы перестройки и революционных демократических преобразований в девяностые годы. Многие кадровые вопросы стали ре-
1 См. Путин В.В. Не будет ни революций, ни контрреволюций. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 3 апреля 2001.
шаться на основе родства и землячества, выдвижение в государственный аппарат - без соблюдения официально принятых процедур, без учета уровня профессиональной и личностнопсихологической подготовленности человека к исполнению новой должности. Должностной рост в решающей степени зависит от личного отношения к нему руководителя, при этом профессиональный уровень и деловые качества играют как бы второстепенную роль.
Все это детерминирует снижение уровня профессиональной культуры и эффективности государственной службы. В начале 90-х годов это мнение разделяло 65% экспертов-ученых1. Существенно ситуация не изменилась и сейчас.
И причин тому немало. На некоторые из них мы уже обратили внимание выше. В целом же они всесторонне проанализированы в Программе реформирования государственной службы: половозрастной дисбаланс кадрового состава; высокие темпы роста численности служащих и ухудшение их профессионального состава; негативные факторы в вопросах оплаты труда и социальной защиты служащих; продолжающееся снижение престижа государственной службы как вида профессиональной деятельности; заформализованность кадровых технологий как по процедуре, так и содержанию; неоправданно высокая текучесть кадров. Каждый четвертый служащий обеспокоен отсутствием реальных возможностей карьерного роста, каждый десятый считает, что он «практически ничего не добился в жизни» и собирается покинуть государственную службу.
Многие заявляют, что они профессионально слабо подготовлены к работе в условиях бурно реформируемого общества. Аппарат с большим трудом «овладевает искусством управления рыночной экономикой». 53,8% гражданских служащих отмечают несоответствие своей профессиональной квалификации занимаемой должности. Более того, 40% считатет, что в последние годы в развитии профессионализма государственной гражданской службы наблюдается отрицательная динамика - количество дипломированных специалистов в аппарате растет, а профессио-
1 См.: Государственная служба Российской федерации: современное состояние, проблемы функционирования и первоочередные направления дальнейшего развития. М., 2002. С. 33.
нальная компетентность управления снижается. Тайной для многих остаются такие понятия, как «управление по целям», «управление проектами», управление по качеству и результатам». Имеющиеся образовательные учреждения не обеспечивают необходимое качество профессиональной подготовки государственных и муниципальных служащих. Многие региональные бюджеты практически никаких средств на повышение квалификации своих кадров не предусматривают.
Изменить положение к лучшему призваны меры, предусмотренные Указом Президента РФ от 28 декабря 2006 г. № 1474 «О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации», которым урегулированы все важнейшие вопросы получения служащими дополнительного образования. Причем как в учебных заведениях Российской Федерации, так и за ее пределами.
Теперь организация дополнительного образования будет осуществляться строго на основе государственного заказа. Все руководители при назначении на должность должны проходить обучение в системе профессиональной переподготовки. Более широкое распространение получат формы вечернего образования и дистанционные образовательные технологии. Большую плановость придаст введение ведомственных программ профессионального развития персонала и индивидуальных планов профессионального развития гражданского служащего, в которых будут предусмотрены в перспективе на три года цели, виды, формы, направления, продолжительность и ожидаемые результаты дополнительного профессионального образования;
Большую тревогу вызывает отсутствие эффективных правовых и нравственных механизмов регулирования личного поведения работников государственной власти и управления, отсутствие надежных барьеров на пути злоупотреблений, коррупции и произвола. Не случайно Президентом в качестве главной задачи на предстоящие годы определена борьба с коррупцией. Под ее решение утвержден Национальный план противодействия коррупции, введен в действие целый пакет новых правовых актов.
Для преодоления указанных негативных проявлений намечено решение целого ряда задач правового и социальноуправленческого характера:
Повысить эффективность кадровой политики в сфере го-
сударственной службы;
Снять остроту несоответствия социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности;
Преодолеть непрофессионализм служащих в использовании современных технологий государственного управления, в том числе отвечающих задаче реализации масштабных государственных программ и проектов;
Повысить эффективность контроля деятельности чиновников со стороны гражданского общества;
Обновить систему подготовки и профессионального развития государственных служащих;
Резко усилить ресурсную обеспеченность государственной службы.
Реализовать комплекс мер антикоррупционной направленности. В частности, декларирование чиновниками и их близкими родственниками своих доходов и имущества; конфискация; возврат из-за границы имущества, нажитого преступным путем; ответственность за «коммерческий подкуп» и взятки сотрудникам коммерческих фирм; крупные штрафы за передачу акций, услуг и иного имущества лицам, выполняющим управленческие функции; введение более жестких правил поведения чиновников; строгое нормирование порядка поступления на работу в коммерческие структуры после отставки из органов государственного управления; усиление правовых и социальных гарантий для ответственных работников госструктур.
Перечисленные задачи тесно связаны между собой и могут быть решены только комплексно. Главная же цель реформы -внедрение новых методов планирования, финансирования, стимулирования и оценки деятельности служащих; реализация программ профессионального развития государственных служащих; внедрение более действенных механизмов выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе.
А теперь посмотрим на нынешний состав гражданских служащих с точки зрения его профессионально-квалификационных характеристик. Введение повышенных квалификационных требований, проведение квалификационных экзаменов, активизация аттестационной практики, введение испытательного срока усилили стремление государственных служащих к повышению сво-
его профессионального уровня. Многие из них учатся по системе второго высшего образования, магистратуры, поствузовского обучения. Немало и таких, которые получают образование по системе курсовой подготовки и экстерната.
Стимулирует приход в аппарат хороших специалистов и обновленная система оплаты труда и совершенствование ее структуры. Серьезным стимулирующим фактором стало существенное увеличение в соответствии с Указом Президента РФ от 25 июля 2006 года № 765 «О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих» переменной части денежного содержания. Да и руководители получили действенное средство стимулирования работников. Результат: повсеместно наметилась устойчивая тенденция повышения профессиональнообразовательного уровня государственных служащих.
Четко просматривается тенденция увеличения на государственной службе специалистов с гуманитарным и социальноэкономическим образованием. Сегодня их количество превысило 70%, что почти на 10% больше, чем это было пять-семь лет назад. Зато на 9% уменьшилось количество специалистов сельскохозяйственного и инженерно-технического профиля, т.е. специалистов, которые занимали подавляющее количество должностей аппарата партийного и советского государственного управления. Прослойка экономистов и менеджеров составляет ныне 37,5%, юристов - 25%, специалистов со знанием иностранных языков -около 5 %. В аппаратах государственных органов немало «выходцев из бизнеса», работников с естественно-научным, военным, технико-технологическим, педагогическим и медицинским образованием - таких более четверти.
В то же время прослойка специалистов в области «государственного и муниципального управления» хотя и растет, но по-прежнему остается невысокой - около 2,5%. Нехватка высококлассных специалистов такого профиля ощущается во всех ключевых звеньях государственного аппарата. Многим не хватает знаний в области права (на этот факт обращают внимание 42,5% опрошенных служащих), информатики, корпоративной культуры и искусства делового общения (22%), психологии и конфликтологии (17%), менеджмента (12%).
В целом же, как это записано в президентской программе реформирования государственной службы, «имеющиеся образо-
вательные учреждения не обеспечивают необходимый уровень профессиональной подготовки государственных служащих». Подтверждает эту позицию и диалектика взаимосвязи системы образования государственных служащих и процесса прохождения ими гражданской службы (по целям, задачам, стандартам, специализациям, реализации служебной карьеры). Вот как ответили сами служащие на вопрос: «Связано ли последующее Ваше повышение в должности с повышением квалификации (переподготовка, получение дополнительного образования)?»:
6 % -да, обычно после профессиональной подготовки или повышения квалификации служащих повышают в должности;
12 % - после учебы повышение происходит, но не сразу;
43,5 % - все зависит не от обучения, а от того, как человек работает;
21 % - все сохраняется по-старому.
Как видим, лишь немногие связывают рост своих профессиональных знаний с карьерным продвижением. В чем здесь причина: «недобрые начальники» или профессиональная квалификация после обучения не настолько выросла, чтобы гарантировать служебный рост? Скорее второе. Не поэтом ли многие руководители государственных органов «не отпускают» подчиненных на учебу, рассматривая ее всего лишь как дополнительный отпуск. Служащие же, зная сложившуюся практику, особенно и не стремятся к получению новых знаний (не дипломов, а знаний). Получается замкнутый круг, который и должна разорвать административная реформа, дальнейшее реформирование государственной службы, переход к более предметной работе с резервом.
Сегодня в аппаратах государственных органов задействовано немало специалистов, имеющих большой производственный стаж и умудренных серьезным жизненным опытом. Многие прошли непростой путь профессиональной социализации и получили признание как профессионалы государственной службы. Все это тоже верно.
Но, конечно, немало и таких, кто не сумел переосмыслить предшествующий опыт работы, с огромным трудом перестраивается на новую систему служебных отношений. По-прежнему в аппарате ощущается необходимость количественной «прибавки» специалистов с юридическим, экономическим и социальноуправленческим образованием. Причем нехватка специалистов
такого профиля ощущается во всех ключевых звеньях государственной гражданской службы.
Некоторых отличает «политическая всеядность, размытость идейно-политических убеждений, быстрая трансформация политических взглядов и позиций в зависимости от изменяющейся конъюнктуры..., «хорошо маскируемые цинизм и прагматизм, склонность к аморальному поведению, ... профессиональная некомпетентность и дилентантизм, компенсируемые видимостью бурной активности». Для них характерны деформированная стратегия человека с болезненным воображением и самым циничным, манипу-лятивным, пренебрежительным отношением к окружающим»1.
Да, слабые и недостойные работники есть везде, не исключение и государственный аппарат. Но не они определяют истинное лицо государственной службы. Основная масса служащих -это вполне достойные люди, со своими сильными и слабыми сторонами, со своими положительными и негативными качествами и проявлениями. Многие их слабости - приобретение нашего «бурного времени», объясняются не столько субъективными факторами, сколько самой системой государственной службы. В противном случае не было бы необходимости ее реформировать.
В целом, все качественные и количественные изменения, которые происходят, и будут осуществляться в перспективе, носят стратегически позитивный характер, являются хорошей предпосылкой для приглашения на гражданскую службу и закрепления в аппарате наиболее достойных специалистов, для обогащения профессиональной деятельности государственных служащих, создают благоприятные условия для оптимизации их социальноправового статуса.
При этом не следует пренебрегать тем, что по мере концентрации в руках «чиновничьего сословия» широких властных полномочий, возможна существенная деформация его мотивации в сторону меркантильных интересов. Не секрет, что для многих представителей этого сословия чуть ли не главным стимулом пребывания на государственной службе является приобретение собственности, высокий статус, властные полномочия, барский образ жизни. Многие из них и сегодня живут по рекоменда-
1 См.: Смирнов Е. Жизненные стратегии государственных служащих //Государственная служба. 2002. № 4. С. 113, 116.
циям, о которых с сарказмом описал Л.Н. Толстой в «Анне Карениной»: не перечь начальнику; будь покладистым; не особенно напрягайся.
Все это дискредитирует власть и подрывает ее авторитет, мешает привлечению в аппарат высококвалифицированных специалистов, разрушает механизмы рыночной конкуренции, усиливает отчуждение общества от власти, порождает теневые мафиозные отношения. Поэтому то в кадровых решениях следует быть очень осторожным и осмотрительным. Как тут не вспомнить Ю. Крижанича, который доказывал, что мудрых правителей и их советников должны отличать:
Глубокое знание природных качеств народа - его природного нрава, таланта и недостатков, его достоинств и пороков, всего, к чему наши люди способны и неспособны;
Широкие познания в области природных условий страны, знание ее природных богатств, ее сил и слабостей;
Познания общественной жизни. Надо знать, чем славна она и чем бедна, в чем наше житие может считаться беднее, а в чем сильнее жития соседних народов;
Знания системы государственного правления, действующих отечественных законов и обычаев;
Познания реальных сил и слабостей нашего государства, в том числе того, что опасно, а что безопасно для него, кто наши соседи, кто друзья и враги, каковы их силы, желания и думы, какая польза и какой вред нам от них обычно бывает или может еще быть впереди;
Владение всеми доступными способами использования национального богатства, т.е умение направлять умы и руки народные ко всему тому, на что пригодны и способны и на что может быть полезным для народного блага;
Умение владеть государственной тайной, скрывать всякие общие пороки нашего российского «племени», соблюдать достоинство и славу народную;
Умение различать добрые и злые советы, ибо некоторые советы, полезные какому-либо иному народу, могут быть и нам очень полезными, а другие советы, даже полезные для других народов, - для нас вредны1.
1 См.: Крижанич Ю. Политика. М., 1997. С. 146-147.
Эти рекомендации и сегодня звучат актуально. Успешным может быть только то государство, служащие которого отличаются чувством национальной идентичности и социальной ответственности, понимают, что их главное предназначение не командовать и контролировать, а создавать благоприятные условия для честного производительного труда и спокойной жизни людей.
Профессиональная культура современного служащего. Тем не менее сказать, что по своей профессиональной культуре в рамках ныне сложившейся системы государственной службы они в полной мере соответствуют современным требованиям, нельзя. Профессионализм государственной службы и профессиональная культура государственного служащего - это нечто большее, чем определенных объем научных знаний, умений и навыков аппаратной государственно-управленческой деятельности. Основные компетенции современного служащего-профессионала лежат и в другой плоскости: принципиальность в служебных отношениях; гражданская активность, законопослушность; дисциплинированность, пунктуальность, обязательность; ответственное отношение к своему статусу и своим должностным обязанностям; личная организованность и способность организовывать других; волевые качества, выдержанность, настойчивость в достижении поставленной цели.
Вершиной профессиональной культуры является его интегративная компетентность. Современная государственная служба нуждается в работниках, которые способны принимать решения, опираясь не только на своей личный опыт, интуицию и здравый смысл, но и способные руководствоваться научным расчетом, знаниями теории и практики государственного управления, современными информационными технологиями.
На формирование именно такой профессиональной культуры направлена проводимая реформа государственной службы. Считаем, что важнейшим ее направлением должно быть преодоление следующих факторов:
1. Нарушения демократических принципов решения кадровых вопросов. Многие ключевые процедуры управления персоналом - отбор и назначение на должность, продвижение и перемещение в пределах аппарата, сокращение штатов и увольнение - должны быть строго институализированы, обеспечены чет-
кими критериями и организационно-правовой урегулированно-стью. Многочисленные факты нарушения процедур конкурсного отбора, аттестации, служебных собеседований порождают у служащих неуверенность в карьерном росте, снижают трудовую активность, не создают, с одной стороны, реальных условий для максимально эффективного использования профессиональных способностей работников, а, с другой, не способствуют привлечению на государственную службу настоящих профессионалов, талантливых, совестных и ответственных работников;
2. Нежелание переходить к научно обоснованному долгосрочному кадровому планированию, которое не позволяет должным образом организовать систему отбора и оценки государственных служащих, работу с резервом. Внедрение такого планирования затруднено по многим объективным и субъективным причинам, прежде всего из-за того, что принцип стабильности кадров, как того требует закон, практически не действует;
3. Пренебрежительное отношение к современным технологиям управления персоналом, в том числе к более строгим критериям, по которым должна осуществляться объективная оценка работников по всем категориям и группам должностей;
4. Порочной практика назначения на государственные должности работников, не имеющих нужной специальности. Причем независимо от группы должностей. Требует существенного развития профессиональный потенциал группы служащих, занимающих младшие должности, особенно в части документо-ведения, протокола, правовой и организационной культуры;
5. Разрыв между конституционными гарантиями в области профессионального образования, реальным финансированием системы образования, объемом, качеством и уровнем образовательных услуг, предоставляемых системой подготовки и повышения квалификации государственных служащих. Для этого должны быть разработаны и реализованы специальные программы подготовки и профессионального развития государственных служащих.
Формируя государственного служащего надо помнить и учитывать, что, даже подготовив хороших юристов, экономистов и управленцев-государствоведов, мы не создадим эффективную государственную службу. Среди них обязательно будут такие, которые не служат, а всего лишь работают, думают о себе и сво-
их потребностях, проявляя завидные образцы предприимчивости и прагматизма в их удовлетворении. Именно они разлагают аппарат, торпедируют все усилия по оздоровлению служебных отношений. Не о таких госслужащих мы ведем речь.
России нужна другая государственная служба, нужна мощная система, объединяющая людей, готовых, знающих, умеющих и способных честно служить Отечеству. Ведь только в органическом единстве а) социального демократического государства, б) государственной службы как института публичноправого регулирования и в) воспитания гражданского служащего высокой правовой, административно-управленческой и духовнонравственной культуры можно успешно решить задачу построения демократического правового государства. Ухватившись за одно звено указанной цепи, задачу не решить. Поэтому, говоря о личности государственного служащего будущего, следует четко представлять перспективы государственного строительства, параметры той модели государственной службы, на которую следует ориентироваться. Ее ядром должны быть наиболее образованные, нравственно сильные, созидательно настроенные граждане.
0Факультет экономики и управления
КУРСОВАЯ РАБОТА
по дисциплине «Управление общественными отношениями»
Профессиональная культура и ответственность государственных служащих
Введение
2. 1 Профессионализм государственных гражданских служащих: проблемные особенности
2. 3 Проблемы в формировании духовно-нравственных качеств госслужащего г. Москвы
Заключение
Введение
Создание высокоэффективной государственной гражданской службы, рассматриваемой в органической связи со всей системой государственного управления, является необходимым условием укрепления российской демократической государственности, повышения авторитета и действенности власти. Сегодня для государственного строительства формирование широкого слоя высококвалифицированных государственных гражданских, способных обеспечить эффективность и безупречность работы органов государственной власти, является одной из важнейших задач.
Актуальность исследования обусловлена важностью соблюдения государственным служащим этических норм, компетенции и механизма ответственности в современных условиях. Кроме того, хотелось бы отметить практически полное отсутствие комплексных теоретических исследований по рассматриваемой проблематике, учитывающих современные законодательные акты о государственной службе, которые принимаются в рамках проводимой реформы государственной службы.
Объектом исследования являются различные теоретические концепции, сформированные в общей теории права, трудовом праве, связанные с общими и частными вопросами юридической ответственности и проблемами государственной службы, а предметом - этические нормы и требования к государственным служащим.
Методологическую основу исследования составил ряд общенаучных, общих, специальных и частных методов познания правовых и социальных явлений.
Целью курсовой работы является комплексное теоретическое исследование проблем этики, компетенции и ответственности гражданских государственных служащих.
1) анализ правового статуса государственного гражданского служащего в Российской Федерации;
2) исследование особенностей прохождения государственной гражданской службы;
3) выявление проблем соблюдения требований к служебному поведению гражданского служащего, в том числе соблюдения этических и моральных норм, осуществление деятельности в рамках компетенции государственным гражданским служащим;
4) определение видов ответственности, применяемых к государственным служащим, механизм привлечения к ответственности государственных служащих;
5) установление проблемы ответственности должностных лиц;
6) разработка мероприятий по внедрению и соблюдению этического кодекса государственными служащими.
1 Этика и культура государственного служащего: общая характеристика
1. 1 Профессиональная и административная этика: предмет, структура, сущность, система требований
Термин «этика» - древнегреческого происхождения, берущий свое начало от слова «этос» - жилище, логово, гнездо. Позднее это понятие приобретает другой смысл - устойчивая природа какого-либо явления, в том числе характер, внутренний нрав человека. Термины «этика», «мораль», «нравственность» по своему этимологическому содержанию и истории возникновения однотипны, содержательно перекрещиваются и в принципе являются взаимозаменяемыми: мы говорим - «этические правила», «моральные принципы», «нравственные нормы», придавая различные смысловые оттенки общему понятию.
Профессиональная этика государственного служащего помогает конкретизировать, реализовать моральные ценности в условиях, подчас весьма сложных, необычных. Профессиональная этика не формирует новые принципы и понятия морального сознания, она как бы «приспосабливает» уже известные принципы, понятия к специфическим сферам жизнедеятельности человека.
Профессиональная этика и профессиональное нравственное сознание для своего функционирования должны иметь свои специфические понятия. Кратко рассмотрим те из них, которые будут интересовать нас больше всего. Пожалуй исходным понятием профессиональной этики является понятие «профессионального долга», в котором фиксируются достаточно подробно служебные обязанности. Именно осознание своего служебного долга побуждает представителей целого ряда профессий относиться к своему делу с наибольшей ответственностью, учитывая многие конкретные нюансы взаимоотношения личности и общества, личности и коллектива. Профессиональный долг стимулирует самоотдачу, именно в нём находит конкретное выражение долг Человека.
Следует выделить и такие понятия как «профессиональная честь» и «профессиональное достоинство». В понятии профессиональная честь выражается оценка значимости той или иной профессии в жизни общества. Осознание этой значимости очень важно для государственного служащего и составляет основу профессионального достоинства, самооценку своей деятельности. Важно отметить, что понятия «честь» и «служба» как общественные явления тесно связаны между собой. Не случайно в былые времена под честью понималось высокое звание, должность. В толковом словаре Вл. Даля говорится, что честь - это совокупность высших морально -этических принципов в личности. В ней заключается нравственное достоинство человека, его доблесть, честность, благородство души, чистая совесть, стремление следовать возвышенному идеалу правды, справедливости, добра, служения своему отечеству.
Честь не только нравственная, но и историческая категория. Она производная от условий эпохи, в которой живут люди, является частью их сознания, ориентирована на ту или иную систему ценностей, норм поведения и т. д.
Честь вместе с тем и категория деятельная. Она проявляет себя в поступках людей, в их отношениях друг с другом. В зависимости от характера отношений, в которых может находиться человек по отношению к другим людям, выделяется несколько видов чести. Немецкий философ XIX века А. Шопенгауэр, выделял, например, такие виды чести, как гражданская, служебная, военная, рыцарская, мужская и т. д.
Первостепенное значение для человека, чем бы он ни занимался, имеет, естественно, гражданская честь. По словам философа, ни один человек не может обойтись без неё. Её действия и значение распространяются на все сословия, не исключая самых высших. Честь обязывает всех граждан радеть за интересы своего отечества, умножать его богатство, доброе имя и славу, уважительно относится к законам государства, поддерживать общественный порядок, заботится о стариках и детях, помогать слабо защищённым слоям граждан. Ведь в правовом, демократическом, социальном государстве каждый человек имеет право на достойную жизнь.
Гражданская честь оказывает существенное влияние и на честь служебную, по крайней мере, в той части, которая связана с высокой социальной значимостью службы и служебной деятельности. В современном понимании служба - это служение государству, Отечеству, народу. Социальный смысл службы особенно ярко проявляется в переломные эпохи в жизни государства, когда резко возрастает ответственность людей за судьбы страны.
Служебная честь, кроме социального смысла, имеет и другую, не менее важную сторону, связанную с выполнением служащими своего долга. В виду публичности службы деятельность государственных служащих, их профессиональные, личностные качества находятся под пристальным вниманием общественности. Как отмечает Шопенгауэр, «служебная честь заключается во всеобщем мнении других, что человек, занимающий свою должность, действительно имеет все необходимые для этого качества и во всех случаях точно исполняет свои служебные обязанности.
Профессиональная честь и профессиональное достоинство, взаимно дополняя друг друга, помогают поддерживать определённый, достаточно высокий уровень нравственности. Профессиональная честь и профессиональное достоинство государственного служащего будут выражаться в принятых решениях и различных поступках.
Профессиональная нравственность для государственного служащего включает в себя и понятие «профессиональной справедливости». Быть справедливым не так просто. Государственному служащему требуется затратить много усилий, чтобы досконально исследовать ту или иную ситуацию, объективные обстоятельства. Оценить по шаблону, по совету начальства - гораздо легче. Но именно профессиональная справедливость, профессиональная совесть и побуждает государственного служащего быть справедливым, не поддаваться давлению «свыше», мафиозных групп и др. Справедливость, конечно, важна и в отношениях с коллегами. Двойные, тройные стандарты в оценках «своих» и «чужих», удобных и не удобных разрушают и моральное сознание самого специалиста, и моральнопсихологический климат коллектива. Так как общение с конкретным человеком составляет большую часть рабочего времени основного числа государственных служащих, можно с полной уверенностью говорить о таком понятии профессиональной нравственности, как «профессиональный такт».
В общении с гражданами, как при исполнении своих полномочий, так и во внеслужебных отношениях соблюдать общепринятые правила поведения; вести себя с достоинством; демонстрировать вежливое корректное обращение, беспристрастность, принципиальность, стремление глубоко разобраться в существе вопроса, умение выслушать и понять другую позицию; равное отношение ко всем гражданам и юридическим лицам; взвешенность высказываемых суждений и принимаемых управленческих решений.
Таблица 1 - Система требований к государственному служащему
|
государственная должность |
государственная должность |
||
|
профессиональных знаний в зависимости от специализации должности |
профессиональных знаний в зависимости от специализации должности |
профессиональных знаний в зависимости от специализации должности |
|
|
Знание рациональных приемов работы с информацией |
Умение определять потребность в информации, провести анализ и представить результаты анализа |
Умение находить способы решения поставленных задач, анализировать, координировать и контролировать ход их выполнения |
Умение ставить задачи подчиненным, прогнозировать последствия решений, анализировать и контролировать ход их выполнения, видеть перспективу |
|
Ответственно сть. Стремление действовать самостоятельно, исполнять обязанности без внешнего контроля |
Ответственность. Стремление действовать самостоятельно, исполнять обязанности без внешнего контроля |
Ответственность. Самостоятельность в принятии решений, готовность брать на себя ответственность за принятые решения и действия |
Ответственность. Самостоятельность в принятии решений, готовность брать на себя ответственность за принятые решения и действия, а также их последствия |
|
Младшая го сударственная должность |
государственная должность |
государственная должность |
Главная государственная должность |
|
Исполнительность и дисциплинированность. Своевременно и качественно выполнять работу, подчиняться установленному порядку |
Исполнительность. Своевременное и качественное выполнение заданий и поручений вышестоящих руководителей. |
||
|
Организованность и собранность в работе. Умение рационально организовать свое рабочее время |
Организованность и собранность в работе. Умение рационально организовать свое рабочее время, планировать свою работу |
||
|
Инициативность. Стремление делать больше, чем предписано должностной инструкцией. |
Инициативность. Стремление делать больше, чем предписано должностной инструкцией. Творческое применение своего профессионального опыта |
Инициативность. Стремление делать больше, чем предписано должностной инструкцией, творческое применение своего профессионального опыта |
Инициативность. Стремление к выдвижению новых целей и поиску новых средств их достижения |
|
Умение сотрудничать с другими людьми |
Коммуникабельность, умение сотрудничать с другими людьми |
Способность к сотрудничеству, гибкость в поведении, умение находить эффективные способы решения в конфликтных ситуациях |
|
|
Стремление к самообучению |
Способность к накоплению и обновлению профессиональных знаний и умений |
Способность к накоплению и обновлению профессиональных знаний и умений |
|
|
профессиональных знаний в зависимости от специализации должности |
профессиональных знаний в зависимости от специализации должности |
профессиональных знаний в зависимости от специализации должности |
профессиональных знаний в зависимости от специализации должности |
|
Знание нормативных правовых документов, требуемых должностью |
Знание законов и иных нормативных правовых документов, требуемых должностью |
Знание законов и иных нормативных правовых документов, требуемых должностью |
Знание законов и иных нормативных правовых документов, регламентирующих служебную деятельность |
Попытаемся раскрыть более подробно отдельные этические требования, возможно, не самые основополагающие и принципиальные, но, тем не менее, играющие немаловажную роль в формировании представления о том, каким же должен быть моральный облик государственного служащего.
Одним из самых серьёзных факторов, определяющих критическое отношение населения к руководству и аппарату управления всех ветвей и уровней власти, является отсутствие в работе властных структур подлинного внимания к человеку, уважения его личного достоинства, чуткости, тактичности, профессиональной этики.
Проявлением приверженности государственного служащего профессиональным этическим требованиям на всех уровнях его деятельности является способность уважительно относится к достоинству человека, независимо от его социального положения. Признать в человеке равные с собой права на достойное существование, понимать и чувствовать, что все люди равны, что человек - главная ценность социальной жизни, - первое условие всякой деятельности. Административная иерархия соподчинения по вертикали не исключает возможности в каждом человеке, на какой бы ступеньке иерархической лестницы он ни стоял, видеть, прежде всего, человека.
Одно из противоречий, образующихся вследствие нахождения государственных служащих между управленческой элитой и народом, заключается в специфике духовного мира государственного служащего -постоянном преодолении желания сохранить некоторую степень самостоятельности относительно ведомства и общегосударственной линии. Способность сделать правильный моральный выбор является показателем целостности его духовной культуры, основанной на стремлении к общему благу, сознательном выборе направления деятельности, чувстве ответственности перед своей совестью и перед общественным мнением за последствия и результаты своей деятельности.
Административная этика - это вид профессиональной этики, вместе с тем ее можно трактовать как науку о приложении моральных принципов к поведению должностных лиц в организациях, в данном случае в аппаратных структура» государственной власти и местного самоуправления.
Цель административной этики -- помочь объединить, говоря словами Сократа и Платона, "благо, истину и красоту", преодолеть нигилизм и неверие в силу ума и духа человека. Функции административной этики -социально-нравственная ориентация, моральное регулирование, воспитание, по большому счету - обеспечение прочности, авторитета, исторической дееспособности государства и его структур.
Предметом административной этики являются: моральные нормы, принципы, которыми должны руководствоваться государственные служащие для эффективного выполнения своих функций; основная направленность их нравственного сознания; моральные коллизии аппарата государственного управления. Под этим углом зрения и следует изучать нравственные основы государственной и муниципальной службы, анализировать нравственное сознание и нравственное поведение служащих, а также средства и формы социального одобрения или осуждения их действий и поступков.
В этом контексте главное - устоять на почве честности, порядочности и правдивости, не допустить, чтобы преодоление одних мифов породило новые, не менее опасные иллюзии.
На первом плане административной этики - научная разработка нравственных аспектов ответственности служащего, диалектики его прав и обязанностей, отношений индивида и государства. Актуальной остается подготовка практических рекомендаций по совершенствованию морального регулирования административной деятельности и служебных отношений. Такие рекомендации могут рассматриваться в качестве одного из важнейших связующих элементов между политикой и моралью вообще. Они существенно помогут создать более благоприятные условия для успешных рыночно-демократических преобразований.
Главная задача изучения нравственных проблем государственной и муниципальной службы заключается в том, чтобы через познание природы и специфики общих моральных принципов исследовать основные тенденции и закономерности нравственного развития аппарата современного Российского государства, определить основные нравственные требования к служащим управленческих структур.
1. 2 Механизм привлечения к ответственности государственных служащих
Характерным для всех видов государственной службы является наличие "общих" санкций, таких как: замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, увольнение. Однако для отдельных видов службы установлены иные виды санкций. Так, например, для сотрудников ОВД предусмотрено "понижение в должности", а для военнослужащих предусмотрены "свои" специфические виды взысканий, таких как "лишение очередного увольнения из расположения воинской части", "назначение вне очереди в наряд на работу", "лишение нагрудного знака" и некоторые другие. Для тех и других существуют взыскания в виде "снижения в специальном звании на одну ступень", а для таможенной службы и службы в органах Госнаркоконтроля эти виды санкций вообще не предусмотрены.
Особенностью военной службы является и разграничение мер взыскания в зависимости: от условий прохождения службы (по контракту, по призыву); от принадлежности к определенному составу (солдаты, матросы, сержанты; прапорщики, мичманы; офицеры); от пола (на женщин некоторые виды взысканий не налагаются).
Очень важным является вопрос о механизме привлечения к дисциплинарной ответственности, порядке наложения и приведения в исполнение дисциплинарного взыскания для государственных служащих. Здесь имеется ряд особенностей. Во-первых, для гражданских государственных служащих, военнослужащих, а также для сотрудников ОВД, таможенных органов и органов Госнаркоконтроля этот механизм тщательно разработан, а для судебных приставов его практически нет. Вплоть до настоящего времени сотрудники Федеральной службы судебных приставов Минюста России привлекаются к дисциплинарной ответственности на основании и в порядке, предусмотренном нормами Трудового кодекса РФ.
Во-вторых, правом применения дисциплинарного взыскания на гражданской государственной службе обладает представитель нанимателя, которым, как правило, является руководитель государственного органа, а на правоохранительной государственной службе взыскание назначает прямой начальник. На военнослужащих же дисциплинарные взыскания могут налагаться не только вышестоящим по должности, но и по званию, в соответствии с дисциплинарной властью командира. В-третьих, решение о привлечении к ответственности должно быть реализовано на гражданской службе непосредственно после обнаружения дисциплинарного проступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения. Аналогичный порядок предусмотрен и для сотрудников таможенных органов. А на военной службе, службе в органах внутренних дел и в службе Госнаркоконтроля - не позднее 10 суток со дня, когда командиру (начальнику) стало известно о совершенном проступке.
В-четвертых, запрещается за один и тот же проступок налагать несколько дисциплинарных взысканий или соединять одно взыскание с другим. В-пятых, на военной службе запрещено налагать взыскание на весь личный состав подразделения. В-шестых, наложение дисциплинарного взыскания за проступки, совершенные военнослужащим во время несения службы в составе суточного наряда, производится после смены или замены другим военнослужащим.
В-седьмых, по отношению к лицам, находящимся в состоянии алкогольного опьянения, дисциплинарные взыскания могут применяться только после вытрезвления. В-восьмых, состояние наказанности для военнослужащих не прекращается автоматически, как для других государственных служащих по истечении определенного срока (как правило
Один год со дня наложения взыскания), так как Дисциплинарным уставом ВС РФ установлено, что взыскание может быть снято приказом только в порядке поощрения. Для тех государственных служащих, на кого распространяется Положение о службе в ОВД РФ, и сотрудников органов Госнаркоконтроля установлены сроки для снятия взысканий в зависимости от того, каким порядком они были объявлены. Устные снимаются через месяц со дня наложения, а объявленные в приказе, через год.
Это лишь некоторые особенности применения дисциплинарных взысканий для отдельных видов государственной службы.
Последнее, на чем хотелось бы заострить внимание - это возможность применения мер дисциплинарной ответственности к военнослужащим, лицам, призванным на военные сборы, а также сотрудникам органов внутренних дел, органов уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы, органов Госнаркоконтроля и таможенных органов за совершение административных правонарушений. В соответствии со ст. 2. 5 КоАП РФ данные категории государственных служащих "несут ответственность за административные правонарушения в соответствии с дисциплинарными уставами" и "нормативными правовыми актами, регламентирующими порядок прохождения службы в указанных органах". Исключения составляют нарушения законодательства о выборах и референдумах, в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, правил режима Государственной границы РФ, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через Государственную границу, правил дорожного движения и другие. В этих случаях административная ответственность наступает на общих основаниях.
Представляется, что закрепление данного правила в современных условиях развития законодательства о государственной службе не соответствует самому духу, смыслу ее существования по ряду причин. Во-первых, это нарушает принципы единства государственной службы и принципы законности при применении административной ответственности, в частности, закрепленный в ст. 1. 4 КоАП РФ принцип равенства перед законом. Во-вторых, как правило, действие этой нормы означает либо необоснованное смягчение ответственности, либо наоборот - необоснованное ее усиление. В-третьих, если это дополнительная гарантия для государственных служащих со специфическими условиями служебной деятельности, то почему вопрос о возможности применения мер дисциплинарного характера отдан на "откуп" органам (должностным лицам), которым предоставлено право назначать административные наказания. И, наконец, в-четвертых, только Дисциплинарным уставом ВС РФ предусмотрено основание для привлечения к дисциплинарной ответственности военнослужащих за "нарушения общественного порядка", что не одно и то же с совершением административного правонарушения. В иных, названных в ст. 2. 5 КоАП РФ нормативных правовых актах данный вопрос даже не оговаривается.
Таким образом, в современных условиях для определения правового положения милитаризованных служащих особенности дисциплинарной ответственности являются достаточно актуальными. Совершенствование правовой базы в этом направлении представляется крайне необходимым условием для повышения эффективности данного вида федеральной государственной службы. Стоит подумать и о введении общих для всех видов милитаризованной службы Основ дисциплинарной ответственности и дисциплинарного производства, с едиными критериями, санкциями и механизмом применения мер дисциплинарного воздействия.
1. 3 Кодекс государственного служащего: основные принципы
В ст. 5 Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» провозглашено:
Государственная служба основана на принципах:
1) верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав;
2) приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия, обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина;
3) единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации;
4) разделения законодательной, исполнительной и судебной власти;
5) равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой;
6) обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и их руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством Российской Федерации;
7) единства основных требований, предъявляемых к государственной службе;
8) профессионализма и компетентности государственных служащих;
9) гласности в осуществлении государственной службы;
10) ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;
11) внепартийности государственной службы; отделения религиозных объединений от государства;
12) стабильности кадров государственных служащих в государственных органах.
Внимательное изучение текста статьи позволяет сделать вывод о том, что она детализирует три основных принципа государственной службы:
Законность;
Демократизм;
Профессионализм.
Законность и демократизм- общие принципы организации и функционирования исполнительной власти, которые своеобразно проявляются в организации государственной службы. А профессионализм -это ее специфический принцип.
Анализ всего массива правовых актов, образующих институт государственной службы, позволяет сделать вывод о том, что еще одним основным и специальным принципом государственной службы можно считать принцип социально-правовой защищенности служащих.
Все принципы службы являются проявлениями важнейшего начала исполнительной власти - эффективности.
Принцип законности означает признание:
а) верховенства Конституции, федеральных законов над иными правовыми актами;
б) обязательности законных решений вышестоящих органов и должностных лиц;
в) приоритета прав и свобод человека и гражданина. Государственный служащий обязан строго соблюдать правовые акты, права граждан, делать все необходимое для их реализации и защиты.
Важнейшие проявления принципа демократизма:
а) полное и постоянное соответствие деятельности служащих интересам граждан, общества, государства. Служащий действует в «чужих» интересах. При возникновении конфликта личных и публичных интересов он обязан руководствоваться последними;
б) общедоступность государственной службы. Ст. 32 Конституции гласит: «Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе».
в) гласность в осуществлении государственной службы. Она связана с реализацией ст. 29 Конституции, закрепляющей право каждого свободно искать, получать информацию любым законным способом, гарантирующей свободу массовой информации; статьи 42, провозглашающей право гражданина на достоверную информацию о состоянии окружающей среды, с конституционными запретами вводить цензуру, скрывать факты и обстоятельства, создающие угрозу для жизни и здоровья людей.
г) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную, судебную. Это важнейшее проявление демократизма всей государственной деятельности, всего государственного механизма. Оно создает условия для повышения эффективности работы государственных служащих, усиления защиты их прав.
Исполнять обязанности врача или учителя необходимо на профессиональной основе, то есть постоянно, в течение определенного времени, в рамках определенного коллектива и за регулярно получаемое вознаграждение. Профессионализма требует и административная деятельность. Во-первых, для нее нужна компетентность, а она тем выше, чем больше знания и опыт работника. Профессионализм стимулирует приобретение знаний, их повышение, накапливание опыта работы. Во-вторых, осуществление исполнительной власти требует организаторских способностей. Обществу выгодно, чтобы лица, обладающие такими качествами, использовали их для решения общих дел, развивали их. В-третьих, оперативный, повседневный, созидательный характер административной власти предполагает, что ею должны заниматься непрерывно, уделяя ей значительное время, а значит, за плату, профессионально. В-четвертых, административная деятельность требует высокой четкости, дисциплинированности, своевременного выполнения приказов вышестоящих органов. Профессиональные начала позволяют обеспечить более высокий уровень дисциплины, так как служащий за работу получает заработную плату, с нею связывает карьеру и др.
Принцип профессионализма государственной службы предполагает:
а) компетентность работников, то есть знание ими дела, наличие необходимого образования, стажа, навыков, системы повышения квалификации. Кстати, у военнослужащих, работников милиции физическая и служебная подготовка проводятся в обязательном порядке в рабочее время. Одна из основных обязанностей служащего - поддерживать уровень своей квалификации;
б) систематическое, регулярное выполнение функций, операций, оформление, решение дел, стабильность служебных отношений. Это позволяет работнику глубже познать стоящие перед ним проблемы, людей, овладеть необходимыми навыками, методами руководства; к тому же ощущение устойчивости психологически раскрепощает служащего и благоприятно влияет на профессиональную деятельность.
в) регулярное получение оплаты за свой труд не ниже заранее обусловленных размеров;
г) политическую нейтральность. Служащий должен действовать в соответствии с правовыми актами, но не партийными установками; вопросы партийности не должны иметь большого значения при подборе кадров; служебное положение нельзя использовать в интересах политических партий, в государственных органах нельзя создавать партийные организации.
д) лояльность государственного служащего. Независимо от партийных и иных пристрастий он должен держаться в рамках законности, служебного долга, быть корректным, внимательным с людьми, как положено относиться ко всем, кто зависит от него, обращается к нему;
е) ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей, за качество подготавливаемых и принимаемых решений. За свою деятельность служащие могут нести дисциплинарную, административную, уголовную, материальную ответственность. А политические лидеры могут быть субъектами политической ответственности (отрешение от должности, выражение недоверия, отставка).
Заботу о социальной, правовой защите служащих, их экономическом обеспечении тоже можно рассматривать как средство повышения профессионализма, а значит, и эффективности службы. Защита служащих, их обеспечение осуществляются с учетом качества, стажа, важности работы. Значение, которое придается в последние годы этому аспекту службы, объем соответствующего правового массива позволяют говорить о специальном принципе государственной службы: социально-правовой защиты служащих.
Реализация этого принципа означает прежде всего создание необходимых условий для нормальной деятельности, принятие мер к устранению препятствий осуществления служебных обязанностей. Государственный служащий не должен нести юридической ответственности перед гражданами за ненадлежащее выполнение своей работы.
2 Анализ профессиональных и нравственных качеств государственных служащих
2. 1 Морально-нравственный авторитет органов государственной службы среди населения
Основной целью государственной гражданской службы является обеспечение эффективного функционирования государственных органов. С точки зрения институционального подхода государственная гражданская служба выступает как особый институт реализации функций государства. Важнейшими функциями современной государственной гражданской службы являются: регулирующая функция; функция обеспечения; организационная функция; функция контроля.
Государство осуществляет свои функции посредством особой категории людей, профессионально подготовленных для этой цели, наделенных особыми полномочиями, правами и ответственностью.
Как показали результаты исследования, неудовлетворенность государственных гражданских служащих состоянием исполнения должностных обязанностей обусловлены: невысоким уровнем материального вознаграждения - 63, 3% ответов, отсутствием четких критериев оценки результатов деятельности - 35, 5%, несоответствием уровня профессионального образования требованиям должности - 35, 4%, слабой связью между уровнем профессионального образования и карьерным продвижением работника - 31, 8%.
Государственные служащие при выполнении своих должностных обязанностей чаще всего ориентируются на инструкции (53%), нормативные правовые акты Российской Федерации (63, 6%), указания непосредственного руководства (70, 5%). Ориентация на личные интересы, интересы своей организации, а также интересы общества и граждан имеет в оценках государственных гражданских служащих примерно одинаковый приоритет. Данную ориентацию выбирает каждый пятый из числа респондентов (20%). Самый низкий уровень важности для государственных служащих при принятии решений имеет руководство собственными представлениями о том, какие обязанности следует выполнять.
Государственные служащие отмечают постоянное увеличение эффективности своей деятельности. Согласно исследованиям, доля респондентов, считающих, что эффективность повысилась, увеличилась с 2006 по 2009 годы на 7, 3%, а доля, считающих, что изменений не произошло, снизилась на 11, 4%;
Анализ статистических данных кадрового состава системы государственного управления, а также нормативных актов, регламентирующих деятельность государственных служащих, сравнительные характеристики качественного состава аппарата государственных органов позволили выявить проблемы развития системы
управления персоналом. Работа с кадрами является важнейшим направлением повышения эффективности государственного управления.
Недостаточная разработанность кадровых технологий и субъективные трактовки их различными органами власти, слабость социальных и правовых гарантий негативно сказываются на авторитете государственных служащих.
По мнению респондентов статусная неустойчивость вызывает у гражданских служащих серьезную озабоченность. Около восьми процентов опрошенных респондентов подтверждают уверенность в своем служебном положении, 34, 6% считают, что их служебное положение нестабильно. Около половины опрошенных государственных служащих связывает работу в федеральных органах власти с перспективами карьерного роста, а 44, 2% служащих надеются на возможность заработать, 40, 4% стремятся занять более достойное место в обществе.
Превращение государственной гражданской службы в высокопрофессиональный институт общественного служения происходит в рамках системы правовых, нравственных, кадровых отношений, формирующих и востребующих профессионализм служащего. В результате социологических исследований выявлено, что на государственной гражданской службе наблюдаются: неэффективное использование кадрового потенциала; острый дефицит высококвалифицированных специалистов среднего возраста; резкое снижение компетентности и нравственных качеств служащих; высокий уровень коррупции, утрата мотивации.
Наиболее существенными проблемными зонами в функционировании института государственной службы, подлежащими приоритетному разрешению и регулированию, государственные служащие называют уход от ответственности (40%), некомпетентность кадрового корпуса (27%) и раздутость госаппарата (26%). Государственные служащие отмечают отсутствие ощутимых результатов своей работы (18, 9), несоответствие уровня их квалификации выполняемым обязанностям (20, 1) и отсутствие перспектив служебного роста (13, 9), результаты квалификационного экзамена, аттестации, прохождения конкурса, переподготовки и повышения квалификации, нахождения в кадровом резерве остаются минимально значимыми для карьерного роста.
Статистические и социологические данные свидетельствуют о том, что новая система формирования служащего как профессионала складывается медленно. Многие служащие оказываются не готовыми к работе в условиях реформируемого общества. На профессиональную некомпетентность многих служащих обращают внимание 22, 6% их коллег. 53, 8 % опрошенных отмечают несоответствие своей профессиональной квалификации занимаемым должностям. 40 % респондентов считают, что в развитии профессиональных качеств в последние годы наблюдается отрицательная динамика - компетентность служащих снижается, остаются невостребованными положения науки о государственной гражданской службе.
Существующая в настоящее время культура государственной гражданской службы не в полной мере соответствует социальным потребностям и потребностям ее развития как социального института. В оценках населения гражданской службы и эффективности ее функционирования доминирует негативное отношение, все боле увеличивающее разрыв между властными структурами и обществом.
В числе основных причин, мешающих повысить авторитет гражданских служащих среди населения, респонденты отмечают коррумпированность гражданских служащих (31, 7%), бюрократизм (25%), оторванность от интересов граждан (50, 2%), недостаток нравственных качеств (22, 5%), слабую профессиональную подготовку (31, 7%). По мнению большинства граждан, отчужденность возникает по той причине, что органы государственной власти не выполняют заявляемых целей, служащие руководствуются в своих действиях не интересами страны или граждан, а узко корпоративными или только своими личными. В установках и образцах поведения на государственной гражданской службе, которые являются важнейшими характеристиками социального института, превалируют лояльность к вышестоящим органам и руководителям, четкая иерархия и субординация, обязательное подчинение приказам и распоряжениям вышестоящих структур и органов, связь с государством и проводимой политикой. В спектре доминирующих профессиональных установок среди служащих почти не нашли отражения установки на оказание государственных услуг гражданам.
Анализ факторов успешности карьерного продвижения как государственных служащих, так и студентов - будущих государственных служащих, показывает, что у студентов, неработающих в сфере государственной службы и не имеющих практики работы на государственной службе наиболее значимыми оказались факторы, которые были обозначены как «ум», «профессионализм» и «удача». При этом следует отметить, что первые два фактора являются субъективными (личностными). Они имеют максимальную представленность в исследуемой подвыборке, что свидетельствует том, что большинство студентов-первокурсников в начале своего профессионального становления делает ставку на субъективные факторы. Однако в первую тройку вошел так же объективный фактор -«удача».
У студентов, не являющиеся государственными служащими, но уже прошедших практику на государственной службе наибольшую долю занимают уже 6 факторов: «ум», «удача», «профессионализм», «деньги», «связи», «упорство».
Так, фактор, занимающий первое место, является субъективным (личностным), на втором месте стоит фактор объективный - удача. Третье место занимает опять субъективный фактор - «профессионализм», который дается личности не от природы, следовательно его можно развить и сделать более карьерно-успешным. Четвертый и пятый факторы являются отражением внешних условий карьерной успешности и шестое место занимает субъективный фактор - «упорство».
Совершенно другого рода ответы дали люди, имеющие опыт работы в органах государственной службы. Наибольший весу них имеют первые три фактора: ум, профессионализм, хорошее образование. Все три фактора являются субъективными (личностными). Можно сделать вывод, что на данном этапе профессионального становления личность придает большее значение субъективным факторам своего развития, несет ответственность за свое развитие. Так, именно на этом этапе карьерного развития служащий должен как можно четче определить свои карьерные цели и свой карьерный план.
2. 2 Профессионализм государственных гражданских служащих: проблемные особенности
Проблема профессионализма и профессионализации кадрового корпуса государственной гражданской службы уже многие десятилетия не теряет своей актуальности, что обусловлено, по крайней мере, двумя причинами.
Во-первых, это элементарное требование времени и поступательного развития общества, где профессионализм не только представляет собой результат овладения определенной профессией, но и призван реализовывать «необходимость опережающего развития способностей человека, формирование его интеллекта».
Во-вторых, уровень профессионализма государственных гражданских служащих уже многие годы остается далеким от идеала, о чем свидетельствуют результаты ряда социологических исследований.
С целью детального изучения проблем, накопившихся в обозначенной предметной области, воспользуемся результатами факторного и кластерного анализа массива данных наших последних исследований, остановившись на комплексной диагностике профессионализма государственных гражданских служащих.
Таблица 2 - Содержание фактора профессионализма государственных служащих
В зоне положительных значений выделившегося фактора находятся респонденты, которые знают и соблюдают стандарты своей профессиональной деятельности, а также имеют достаточно четкое представление о качестве ее результатов. Кроме того, у них есть потребность в привлечении и использовании в своей деятельности новых достижений в их профессиональной области, в этой связи они самостоятельно повышают уровень своей профессиональной квалификации. Вероятно, поэтому они успешно справляются со своими профессиональными задачами, часто достигают максимальных результатов своей деятельности и получают от нее удовлетворение.
Поэтому данный фактор мы назвали фактором профессионализма государственных гражданских служащих. В таблице 2 представлены параметры фактора профессионализма и факторные веса; на рисунке 1 -графическое отображение распределения массива данных по фактору профессионализма государственных гражданских служащих. В целом в зоне отрицательных значений фактора находится 24% государственных гражданских служащих.
Рисунок 1 - Графическое отображение распределения массива данных по фактору профессионализма государственных гражданских служащих
Так, 68% респондентов из кластера 4 вносят предложения по вопросам совершенствования их профессиональной деятельности, а также деятельности их подразделения, по вопросам работы с ними часто советуется непосредственный руководитель (55%), однако мнение представителей крайней типологической группы (кластер 2) учитывается лишь в 8% случаев (23% согласий в кластере 3). Руководство видит и отмечает вклад более половины «профессионалов» в деятельность их подразделения (60%) и организации (50%), в то время как вклад «непрофессионалов» в деятельность подразделения и организации значительно ниже: 17% и 8% соответственно. Такие цифры могут говорить о низком качестве деятельности представителей кластеров с отрицательными координатами.
Таблица 3 - Распределение респондентов разных типологических групп по срокам их работы в органах государственной власти
Высоких показателей профессиональной деятельности «непрофессионалы» могут не достигать в т. ч. числе из-за отсутствия условий для реализации своего потенциала. Так, у 67% респондентов зоны положительного значения фактора есть очевидная возможность применять в работе их знания, умения и навыки, полученные в рамках дополнительного образования, против 25% респондентов зоны отрицательных значений фактора. Кроме того, «непрофессионалов» настолько не замечает руководство, что приветствует их желание повышать квалификацию, проходя обучение в вузе, лишь в 25% случаев, в то время как 68% респондентов из зоны положительных значений фактора говорят об обратном.
Не удивительно в этой связи, что большинство «профессионалов» (79%) получает удовлетворение от выполняемой ими работы, и лишь 8% респондентов кластера 2 и 45% респондентов кластера 3 удовлетворены своей работой.
Как видно, прослеживается четкая зависимость распределения респондентов по типологическим группам от срока их работы в органах власти. Так, в зоне отрицательных значений фактора находится большинство госслужащих, которые отработали в органах государственной власти менее 3 лет. В то же время место в типологической группе с положительными координатами в большинстве своем занимают чиновники, имеющие немалый стаж работы в органах власти (более 10 лет). Из этого следует первое объективное следствие: профессионализм приходит с опытом.
И второе следствие: в органах государственной гражданской службы не вполне эффективно действует система профессиональной адаптации новых сотрудников, что являет собой угрозу для профессионализма всей государственной гражданской службы.
Таким образом, необходимо сделать вывод о не вполне высоком уровне профессионализма кадров органов государственной гражданской службы, что во многом является следствием малоэффективной реализации основных функций кадровой политики. С одной стороны речь идет о низкой эффективности функционирования системы адаптации новых кадров, которая влечет за собой снижение уровня их профессиональной самореализации, а с другой - это следствие не вполне эффективно работающей системы дополнительного профессионального образования.
2. 3 Проблемы в формировании духовно-нравственных качеств госслужащего
Развитие государственной гражданской службы неразрывно связано с изменением культуры как своеобразного «самосознания» социального института, выражающего общие ценности, определяющего способ социальных отношений и деятельности данного института. В контексте обеспечения устойчивого институционального развития государственной гражданской службы как открытой, динамичной социальной системы особую роль играет формирование культуры, адекватной новым условиям, отражающей гибкость и социальную плодотворность государственного управления.
Прежде всего, необходимо еще раз подчеркнуть роль власти в формировании нравственности в системе государственной службы и в обществе в целом, необходимость ее целенаправленных действенных методов различного характера направленных на преодоление негативных процессов в среде чиновничества, на установление должных ориентиров поведения для него. По сути эффективность всех механизмов формирования и развития духовно-нравственных качеств госслужащих зависит в большей степени от воли власти, ее стремления предпринять все меры для достижения поставленных задач.
Так, с одной стороны - власти необходимо сформировать в обществе атмосферу нетерпимости к аморальным проявлениям в органах государственной власти, а с другой стороны - ей надо принять действенные меры для восстановления авторитета властных структур в глазах населения.
Требования к государственным служащим.
Нравственные требования, предъявляемые к государственным служащим можно разделить на 4 группы:
Эта группа требований связана с наличием у чиновников властных и распорядительных полномочий. Требования к служащим, находящимся на уровне, где принимаются решения, переходят в этику управления (решительность, профессионализм, способность к лидерству и т. д.);
Исполнительская дисциплина. В основе этого требования лежит тот факт, что от государственного служащего порой зависит и жизнь человека, так как в профессиональную функцию чиновников входит оформление документов на человека с момента его рождения. Дисциплинированность, внимательность, исполнительность, пунктуальность, педантичность и законопослушность - эти качества характеризуют исполнительскую дисциплину;
Культура государственной гражданской службы ориентирована в значительной мере не столько на рационализацию процессов, сколько на сложившиеся традиции и обычаи. Подавляющее большинство служащих 54, 3% - руководствуются указаниями непосредственного руководителя и частично должностными обязанностями, 47, 3% - должностными регламентами, 15% - интересами своей организации, 13, 4% - только указаниями начальника, 6, 5% - собственными представлениями о том, что необходимо выполнять, 8, 1% - интересами общества.
Для соответствия результатов деятельности служащего высоким требованиям и нормам важным представляется превращение норм и ценностей служебной деятельности в положительные мотивы личного поведения конкретных служащих. Определяющим механизмом решения этой задачи является создание условий для профессионализации государственной гражданской службы. Решение большинства задач государственной службы связано с основным элементом ее системы - кадровым потенциалом, уровнем профессионализма и личных качеств государственных служащих. На одно из первых мест выдвигается кадровое обеспечение институционального развития.
Культура государственной гражданской службы как социального института является важнейшим фактором ее институционального развития. В этой связи можно выделить и ряд других ценностей, характеризующих новый этап развития государственной службы. Значительной частью служащих признается значение таких норм и ценностей государственной гражданской службы, как добросовестное отношение к работе (68, 8%), дисциплинированность (33, 8%), способность брать на себя ответственность (30, 6%), инициативность (28, 5%), доброжелательность (27, 6%), честность (22, 6%), принципиальность (17, 6%), признание прав и свобод граждан (16, 2%).
Выделяют характеристики культуры, сдерживающие процесс институционализации: ориентация на традиционные формы профессиональной деятельности; недостаточный уровень профессиональной подготовки; отчужденность части служащих от результатов профессиональной деятельности; отсутствие необходимой связи между профессиональными и нравственными ценностными ориентациями служащих.
По данным исследований, 45, 2 % опрошенных государственных служащих соблюдение дисциплины и порядка ценят выше таких критериев, как реальная польза (24, 7 %), строгое соблюдение правил (22, 9 %), творчество, инициатива (30, 8 %). Представленные данные подтверждают тот факт, что как социальный институт государственная гражданская служба еще находится на достаточно низкой стадии развития, поскольку в ней слабо поощряются не только соблюдение правил, но и творчество, инициатива.
В современных условиях основой институционального развития гражданской службы являются система ценностей, новые императивы профессиональной деятельности служащих, которые обеспечивали бы переход к более высокому качеству службы - служению обществу.
Ценности определяют стержень личности служащего, оказывают влияние на содержание его социальной активности профессиональной деятельности. Выбор модели поведения служащего, с одной стороны, объективно задан доминирующими в данном социальном институте социальными, культурными и другими условиями, с другой - определяется субъективным набором жизненных ценностей конкретного государственного гражданского служащего. Анализ ценностных ориентаций, устремлений служащих позволяет более глубоко проанализировать существующие тенденции и определить общую направленность развития культуры государственной гражданской службы.
Причины деформации ценностного пространства во многом связаны с незавершенностью институционализации государственной гражданской службы, отсутствием многих необходимых норм и форм служебно-профессиональных отношений. Реальную почву для бюрократических проявлений, по мнению служащих, составляют протекционизм, назначения на должности по принципу личной преданности и отсутствие открытых конкурсов на замещение вакантных должностей (55, 7% опрошенных), отсутствие четких критериев объективной оценки эффективности исполнения служебных обязанностей (37, 3%).
Развитие культуры государственной гражданской службы как социального института неразрывно связано с такими важнейшими компонентами, как: совершенствование профессиональной среды (определение социально-нормативных регуляторов, обеспечивающих соответствие параметров внутренней среды государственной гражданской службы и окружающей социальной среды); оптимизация системы управления персоналом, направленная на установление органичной связи целей государственной службы, служебного поведения и результатов деятельности служащих; выработка более эффективной профессиональной социализации и непрерывного профессионального развития государственных гражданских служащих, способствующих обеспечению качества государственного управления, адекватного потребностям развития правового и социально ответственного государства.
3 Выводы и рекомендации по повышению профессиональной культуры и ответственности госслужащих
3. 1 Мероприятия по внедрению и соблюдению этического кодекса государственными служащими
Этический кодекс регулирует отношения государственных служащих Российской Федерации по исполнению установленных Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации", другими федеральными законами обязанностей, ограничений, ответственности государственных служащих.
Этический кодекс определяет свод правил добросовестного, антикоррупционного поведения государственных служащих.
Этический кодекс предназначен для профилактики недобросовестного и коррупционно опасного поведения государственных служащих, закрепления в повседневном поведении государственных служащих норм добросовестности и нетерпимости к коррупции, для оказания государственным служащим помощи в выполнении этих норм и информирования граждан о том, какого поведения они вправе ожидать от государственных служащих. С этой целью на предприятиях разрабатываются и принимаются этические кодексы.
Опишем процедуру внедрения этического кодекса в практику работы.
С момента вступления в силу этического кодекса непосредственный руководитель обязан информировать государственных служащих о его положениях;
Государственный служащий обязан вести себя в соответствии с кодексом и, следовательно, должен ознакомиться с его положениями и любыми изменениями в нем;
Работающий государственный служащий и поступающий на службу, знакомится с положениями кодекса и соблюдает их в процессе своей служебной деятельности;
Кодекс является составной частью условий труда (службы) государственных служащих с момента подтверждения ими факта ознакомления с ним;
Каждый государственный служащий должен принимать все необходимые меры для выполнения положений этического кодекса;
Обязательства по соблюдению этического кодекса включаются в трудовой договор (контракт) государственного служащего;
Этический кодекс прописывает ценности, которыми должны руководствоваться в своей деятельности государственные гражданские служащие;
Принципы этического кодекса внедряются через корпоративную культуру и традиции администрации;
С целью повышения престижа государственной власти и ее аппаратов в средствах массовой информации появляется информация о том, что в администрации принят этический кодекс и его основные принципы;
Пример соблюдения этического кодекса демонстрируется на личном примере руководителя;
Кодекс является составной частью условий труда (службы) государственных служащих с момента подтверждения ими факта ознакомления с ним.
Каждый государственный служащий должен принимать все необходимые меры для выполнения положений этического кодекса.
Государственный служащий обязан вести себя в соответствии с кодексом и, следовательно, должен ознакомиться с его положениями и любыми изменениями в нем.
Если он не уверен в том, как необходимо поступить, он должен обратиться к компетентному лицу.
Компетентным лицом может быть руководитель, сотрудник органа по вопросам государственной службы, специальной комиссии (например, по этике), другое компетентное должностное лицо.
Обязательства по соблюдению этического кодекса включаются в трудовой договор (контракт) государственного служащего.
Нарушение кодекса квалифицируется как неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим должностных обязанностей и влечет одно из дисциплинарных взысканий, установленных Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации".
Наложению дисциплинарного взыскания за нарушение настоящего кодекса, если оно не связано с неисполнением или ненадлежащим исполнением обязанностей, прямо установленных иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями, предшествует процедура согласования с государственным служащим, включающая:
Рассмотрение обстоятельств нарушения;
Согласование возможности устранения причин, условий и последствий нарушения;
Согласование гарантий предотвращения нарушений в будущем;
Обсуждение адекватности предполагаемого дисциплинарного взыскания.
По просьбе государственного служащего процедура согласования может быть проведена с участием вышестоящего уполномоченного должностного лица, или специальной уполномоченной комиссии.
3. 2 Роль средств массовой информации в формировании профессионализма у государственных служащих
Современная ситуация в стране оценивается как нестабильная. Это связано с существенным изменением жизненных стратегий и ценностных ориентаций значительной части сегодняшней молодёжи, ее отчуждением от отечественной культуры, общественно-исторического опыта своего народа, с отсутствием чётких перспектив в воспитании личности. Под влиянием западной культуры произошла переоценка духовных и нравственных ценностей, присущих молодым гражданам. Сила негативного влияния, исходящая от телевидения, Интернета, безграничного моря аудио- и видеопродукции, во много раз превзошла влияние других общественных институтов. Человеку - молодому и взрослому - стало не просто отличить свои собственные желания и мысли от тех, что навязывают ему извне.
Тем не менее, в настоящее время в российском обществе сложилась уникальная ситуация, при которой у молодежи наблюдается всплеск национальных, гражданских, патриотических чувств. 97 % опрошенных считают себя гражданами России, у большинства респондентов принадлежность к своему народу, осознание того, что они являются гражданами России, вызывает положительные эмоции (гордость - у 50 % респондентов, спокойную уверенность - у 40 %). Доля тех, кто испытывает по этому поводу обиду, ущемленность, униженность, крайне мала (1-2 %). Высок и уровень патриотизма. Подавляющее большинство представителей молодежи (72 %) считают себя патриотами России и гордятся своей Родиной (73 %).
Развитие нравственных качеств у будущих государственных служащих представляет собой системный, полифункциональный, управляемый процесс. Поэтому реализация перечисленных условий возможна в рамках продуктивной модели развития нравственных качеств у будущих специалистов, включающей функционально-целевой, содержательный, деятельностно-технологический, критериально-оценочный и результативно-корректирующий компоненты, которая, интегрируя весь спектр воспитательных мероприятий, является вектором развития нравственных качеств личности будущих государственных служащих.
В содержание функционально-целевого компонента включается приоритетная цель, задачи и функции процесса развития нравственных качеств. Содержательный компонент проявляется в организации соответствующей образовательно-развивающей среды, адаптивности содержания процесса развития нравственных качеств требованиям, предъявляемым к государственным служащим (требованиям профессиограммы); вариативности содержания процесса развития нравственных качеств с учетом социальных изменений и индивидуального уровня подготовленности специалиста.
Деятельностно-технологический компонент предполагает соответствующее психологическое, методическое, организационное, информационное, технологическое подкрепление процесса развития нравственных качеств, использование соответствующих методов и форм организации профессиональной подготовки будущих специалистов и адекватное управление данным процессом.
Критериально-оценочный и результативно-корректирующий компоненты позволяют осуществить выбор критериев и диагностику успешности развития у будущих государственных служащих нравственных качеств и констатировать эффективность методических решений (либо необходимость проведения корректирующих мероприятий).
Управление развитием нравственных качеств будущих государственных служащих представляет собой особый род деятельности, в ходе которой ее субъекты посредством реализации функций управления (целеполагания, планирования, организации, исполнения, руководства, контроля и коррекции) обеспечивают развитие нравственных качеств, организованность совместных усилий, направленность на достижение воспитательных целей, определенных социальным заказом, требованиями, предъявляемыми к профессиональной функциональности будущих специалистов.
Проектирование адекватной технологии управления развитием нравственных качеств в профессиональной подготовке будущих государственных служащих, в основе которого заложена идея системного развития нравственных качеств посредством применения комплекса методов, форм и средств нравственного воспитания с учетом специфики образовательного процесса в управленческом вузе и реализации адекватных принципов управления (гуманизма, личной ориентированности, направленности на удовлетворение потребностей студентов в личностнопрофессиональной идентификации; опоры на духовно-нравственные основания профессиональной деятельности и воспитательных воздействий; прогностической направленности, учета изменяющихся потребностей внешней и внутренней среды, опережающей реакции на них; учета интересов субъектов воспитательного процесса и возможностей их реализации; демократичности, нацеленности на свободную и всестороннюю включенность личности в обсуждение, выработку и принятие управленческих решений на всех уровнях управления; открытости влияниям внешней социально-профессиональной среды, возможности обсуждения проблем и компетентностного участия в их решении всех заинтересованных лиц и социальных институтов; адресной направленности, ориентации технологии управления на развитие конкретной личности с учетом качества ее работы и спектра решаемых задач; соответствия управленческого воздействия требованиям социального окружения и индивидуальным потребностям личности в развитии и саморазвитии).
Системой мер по информационному обеспечению в области патриотического воспитания предусматривается:
Создание условий для более широкого участия средств массовой информации в пропаганде патриотизма, формирование государственного заказа на производство продукции патриотической направленности организациями культуры, искусства и средствами массовой информации;
Противодействие попыткам дискредитации, девальвации патриотической идеи в средствах массовой информации, произведениях литературы и искусства;
Поддержка и содействие расширению патриотической тематики в телевизионных программах, изданиях периодической печати, произведениях литературы и искусства;
Содействие развитию творческого потенциала журналистов, писателей, кинематографистов в области патриотического воспитания;
Обеспечение работникам средств массовой информации доступа к информационным ресурсам архивов, музеев, библиотек для подготовки материалов по патриотическому воспитанию.
В последнее время особую популярность приобретает кинематограф. Так, исторические фильмы смотрят 80 % опрошенных, передачи - 60 %. Исторические книги читают 50 % респондентов, статьи - 45 %. Далее по популярности идут экскурсии и посещение музея.
При этом экскурсии являются эффективными средствами формирования исторического самосознания, что подтвердили результаты исследования, проведенного нами среди учащейся молодежи в 2002-2004 гг. (выборка - 216 чел.). Так, большинство туристов (95 %) признают, что во время экскурсии они получили новую информацию, узнали много интересного (64 %), что эта информация будет полезна и их знакомым (31 %). При этом лишь немногие утверждают, что не узнали ничего нового. Удивляет и высокая степень усвоения информации экскурсии - 73 % (6, 53 балла из 9 возможных).
Результаты анкетирования говорят, что экскурсия изменяет отношение к истории у экскурсантов, повышая их интерес. По мнению самих экскурсантов, экскурсия позволяет им ярче представить исторические события (49 % респондентов), лучше понять страницы истории (47 %). Некоторые их них после экскурсии впервые понимают, что история интересна, а нашей стране и региону есть чем гордиться. Экскурсии усиливают интерес к истории и повышают мотивацию в ее изучении. Под влиянием экскурсии у большинства (95 %) экскурсантов появляется желание посетить дополнительно экскурсии, посмотреть фильмы (58 %), почитать книги по этой тематике (62 %). Экскурсии также актуализируют чувство сопричастности историческим событиям. Многие отмечают, что прикоснулись к истории «вживую, окунулись в прошлое» и т. д..
Заключение
Изменение законодательства о государственной службе обусловлено, в первую очередь, постановкой новых государственных задач, реформой государственного управления.
К числу некоторых наиболее острых проблем, надо отнести: недостаточную развитость государственности Российской Федерации; противоречий и пробелов в законодательстве о государственной службе, повышение престижа и социальной привлекательности государственной службы в российском обществе; сращивание отдельных чиновников с криминальными элементами, что порождает интегральную проблему -недостаточную эффективность деятельности государственной власти и их аппаратов.
В структуре аппарата государственного органа планируется образовать самостоятельное подразделение по вопросам государственной службы. Пока не совсем понятно, как это подразделение будет соотноситься с федеральным государственным органом управления государственной службы.
Как видно, преобразования необходимы не только в изменении правового и социального статуса государственного служащего, защиты его от ведомственного начальника, но и в структурной организации государственной службы.
В качестве одной из ключевых проблем, требующих своего решения, является повышение престижа государственной службы. Одним из решений этой проблемы является привлечение на работу в государственный аппарат образованных, компетентных, профессионально подготовленных людей с достойным вознаграждением за их добросовестный труд.
В целях поддержания и защиты авторитета государства и уважения к его служащим со стороны общества, каждый государственный служащий или иное должностное лицо, в рамках персональной ответственности, обязан соблюдать требования этических и моральных стандартов поведения, которые соответствуют его статусу. С этой целью внедряются этические кодексы, в них воедино собраны и систематизированы общественные требования к нравственности государственных служащих они:
Служат основой для формирования содержания должной морали в сфере государственной службы;
Призваны помочь государственному служащему правильно ориентироваться в сложных нравственных коллизиях, ситуациях, обусловленных спецификой его работы;
Являются важным критерием для определения профессиональной пригодности человека к работе в сфере государственной службы;
Выступают как инструмент общественного контроля за нравственностью государственных служащих.
Этический кодекс государственного служащего призван содействовать укреплению авторитета государственной власти, доверия граждан к институтам государства, обеспечить единую нравственно-правовую основу для согласованных и эффективных действий всех государственных структур, противодействовать падению нравственной культуры в обществе.
Государственный служащий объективно выступает одновременно как должностное лицо, занимающее определенное место в служебной иерархии, как общественный деятель, оказывающий влияние на развитие социальных и экономических процессов, как наемный работник, зачастую как руководитель персонала и работодатель, а также как частное лицо.
Гражданский служащий должен соответствовать своему назначению -обеспечивать реализацию компетенции государственного органа и при этом обязан знать функции государственного органа и свои должностные функции, которые регламентированы в соответствующих нормативных правовых актах и в должностном регламенте, правильно понимать возложенные на государственный орган задачи и его предметы ведения, неукоснительно соблюдать процедуры реализации компетенции (правила, инструкции, порядки, регламенты), всегда действовать в интересах государства и общества.
От профессионализма, компетенции и уровня нравственности государственных служащих как проводников политики государства во многом зависит не только авторитет власти, эффективность реализации стратегических целей и конкретных решений на всех уровнях управления, но и социальное самочувствие общества.
Список использованных источников
1 Астанин, В. В. Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов (анализ и оценка предмета деятельности и коррупциогенных рисков участия экспертов в их работе) / В. В. Астанин // Российская юстиция, 2009. - N 2. - С. 20-24. - табл.. - Библиогр.: с. 24 (1 назв.)
2 Ганс, Е. С. Профессиональная этика государственных служащих: нужен ли этический кодекс? / Е. С. Г анс, О. А. Малаканова // Современное право, 2007. - N 3. - С. 97-100.
3 Данилкина, О. Важность регулярной оценки профессионализма и компетентности государственных служащих / О. Данилкина // Человек и труд, 2008. - N 8. - С. 65-67.
4 Деркач, А. А. Профессионализм управленческих кадров как фактор оптимизации государственного управления: проблемы становления и развития; А. А. Деркач Безопасность Евразии, 2003. - N3. - С. 399-446. -Библиогр. в подстроч. примеч..
5 Жирков, Р. П. Этика государственной службы и государственного служащего [Текст]: учеб. пособие для вузов / Р. П. Жирков, Л. Ю. Стефаниди. - СПб.: Интермедия, 2012. - 162 с. - Библиогр. в конце гл. - ISBN 978-5-4383-0005-2.
6 Захаров, Н. Л. Социокультурные и профессиональные регуляторы поведения российского чиновника / Н. Л. Захаров // Социологические исследования, 2004. - N 3. - С. 113-121. - Библиогр.: с. 120-121.
7 Коростень, А. В. Управление развитием нравственных качеств в профессиональной подготовке будущих государственных служащих [Текст]: автореф. дис.... канд. пед. наук: 13. 00. 08 / А. В. Коростень. - Саратов: [Б. и. ], 2009. - 23 с. - С дис. можно ознакомиться в Зональной науч. б-ке Саратов. гос. ун-та им. Н. Г. Чернышевского. - Библиогр.: с. 22-23.
8 Куракин, А. В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации / А. В. Куракин // Гражданин и право 2007. - N 8. - С. 3-13. -Библиогр. в сносках.
9 Меньшова, В. Н. О типовой модели и качестве подготовки государственных и муниципальных служащих / В. Н. Меньшова // Образование и общество, 2008. - N 2. - С. 31 39.
10 Моисеев, А. Д. К вопросу о профессионализме государственных служащих / А. Д. Моисеев, А. С. Шурупова // Управление персоналом, 2009. - N 21 (223). - С. 43-45. - Библиогр.: с. 45 (5 назв.).
11 Мяготин, А. В. Общественная нравственность и моральный облик государственного служащего / А. В. Мяготин // Социально-гуманитарные знания, 2009. - N 1. - С. 178-186.
12 Мяготин, А. В. Противоречия развития профессиональной этики государственного служащего в России / А. В. Мяготин // Социальногуманитарные знания, 2005. - N 6.. - С. 170-183. - Библиогр.: с. 182-183 (8 назв.).
13 Об утверждении Правил служебного поведения государственных гражданских служащих Рособразования: приказ от 14. 11. 2008, N 1587: извлечение // Официальные документы в образовании, 2008. -N 34. - С. 69-73.
14 Оболонский, А. В. Этические аспекты регулирования государственной службы / А. В. Оболонский // Общественные науки и современность, 2004. - N 5. - С. 53-64. - Библиогр.: с.
15 Пономарева, Е. А. Организация профессиональной подготовки, переподготовки, повышения квалификации гражданских служащих / Е. А. Пономарева // Государственная власть и местное самоуправление, 2009. - N 11. - С. 34-36. - Библиогр. в сносках.
16 Пшеничная, Т. Проблемы обеспечения качества практикоориентированных образовательных программ повышения квалификации муниципальных служащих / Т. Пшеничная, Л. Смышляева // Муниципальная власть, 2005. - N 5. - С. 34.
17 Розанова, Н. Н. Новые стандарты поведения госслужащих: управленческая культура будущих государственных служащих: к вопросу о создании антикоррупционного стандарта поведения / Розанова Н. Н. // Российское предпринимательство, 2008. - N 10, вып. 1. - С. 69-73. -Библиогр.: с. 73 (3 назв.).
18 Столярова, В. Квалификационные требования при приеме кандидатов на государственную службу по конкурсу / Валентина Столярова // Кадровик, 2010. - N 12. - С. 37-46. - (Рекрутинг для кадровика. - 2010. - N 4. - С. 37-46). - Библиогр.: с. 46 (2 назв.).
19 Столяров, Н. С. Культурная доминанта в системе государственного управления и контроля современной России [Текст] / Столяров Н. С., Рогальская Н. А. // Вестник Оренбургского государственного университета. -2006. - N 6, Т. 2. - С. 4-13. - Библиогр.: с. 13 (12 назв.).
20 Стратегия развития кадров / В. Бабинцев, В. Захаров // Служба кадров и персонал, 2006. - N 6. - С. 28-32.
21 Шевердяев, С. Н. О новой редакции принципов служебного поведения государственных служащих / С. Н. Шевердяев // Право и политика, 2010. - N 1. - С. 18-19.
Скачать курсовую:
У вас нет доступа к скачиванию файлов с нашего сервера.
КУЛЬТУРА ГОСУДАРСТВЕННОГО СЛУЖАЩЕГО
(Государственная служба. Учебник / Под ред. проф. В.Г. Игнатов. – М.: ИКЦ «МарТ»; Ростов н/Д: Издательский центр «МарТ», 2004 – 528с. Глава 13. С. 324 – 341
Государственные служащие осуществляют свою деятельность в административных организациях - органах государственной власти и государственных учреждениях. Свое общественное предназначение государственные служащие реализуют в адми¬нистрировании. Содержание администрирования составляет подготовка и реализация управленческих решений, обеспечи¬вающих реализацию прав и интересов граждан, исполнение Конституции РФ, законов и политических решений. На вы¬полнение государственными служащими своих функций существенное воздействие оказывает административная среда, под которой понимается совокупность процессов и отношений, складывающихся в административных организациях, и социально¬го окружения государственной службы, связанного с ней общностью условий и средств деятельности.
Государственный служащий, социализируясь в административной среде, осваивает различные виды культуры: политичес¬кую, управленческую, правовую, федералистскую, рыночную и другие. Они предопределены культурой общества со всеми ее материальными, духовными, социальными и иными особенностями. Переходный характер современного российского обще¬ства отражается на культуре государственных служащих, которые, как и все граждане, подвержены воздействию сложных процессов реформирования, происходящих в стране.
В административной среде осуществляется взаимовлияние культур разного уровня: организационной, профессиональной, административной, корпоративной.
1. ЗНАЧЕНИЕ ОРГАНИЗАЦИОННОЙ КУЛЬТУРЫ ДЛЯ ПОВЕДЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО СЛУЖАЩЕГО В АДМИНИСТРАТИВНОЙ СРЕДЕ
Поведение государственного служащего в административной организации прежде всего определяется организационной куль¬турой, включающей доминирующие нормы и ценности, приня¬тый кодекс поведения, устоявшиеся ритуалы, профессиональ¬ный язык, определенную социальную память.
Организация может действовать эффективно при условии реализации основных функций организационной культуры:
- внешней адаптации и внутренней интеграции служащих;
- развития организации в направлении доминант социального целеполагания;
- регуляции и социального контроля;
- воспитания у персонала тех качеств, которые обеспечивают стабильность и развитие организации.
Применяя методологию целостного подхода к анализу организационной культуры1, можно определить десять характери¬стик ее содержания.
1. Осознание себя и своего места в организации. Одни культуры ценят сдержанность в проявлении служащим своих внут¬ренних настроений, другие поощряют их проявление, в одних случаях творчество выражается через сотрудничество, а в дру¬гих- через индивидуализм.
2. Коммуникационная система и язык общения. В каждой административной организации используются определенные стандарты устной;, письменной, невербальной коммуникации, открытость которой очень различна в зависимости от функци¬ональной направленности. Применяемый профессиональный жаргон, аббревиатуры, жестикуляция и стиль речи определя¬ются отраслевой и территориальной принадлежностью органи¬зации, существующими традициями, личностями руководите¬лей и неформальных лидеров.
3. Внешний вид, одежда. Разнообразие униформ и спец¬одежды, степень опрятности, применение косметики, прическа и многое другое во внешнем виде отражают наличие множества микрокультур. В одних организациях эти стандарты закрепле¬ны в документах, например, дипломатическая служба, тамо¬женная служба, органы МВД, учреждения Аэрофлота. В других - подобные правила передаются вновь принятым на служ¬бу сотрудникам руководителями или коллегами, рекомендуют¬ся через образцы. В 40-е годы, например, все советские служа¬щие стремились носить военную или полувоенную форму, как это делали руководители страны.
4. Привычки и традиции в области питания. Организация питания, наличие или отсутствие специальных мест для питания служащих, разрешение приносить с собой еду и готовить ее в перерывах, питание сотрудников разных подразделений и структур вместе или раздельно. На первый взгляд, эти правила не представляются значимыми, но это далеко не так. Работоспособность людей, их благожелательное настроение и здоровье во многом зависят от режима труда и отдыха, от рационального питания, от возможности неформального общения во время перерывов.
5. Отношение к служебному времени и его использование, степень точности и относительности времени у сотрудников, соблюдение временного распорядка и поощрение за это. Для государственных служащих, у которых может быть ненормированное служебное время, вопрос его использования является профессиональным, будучи одновременно культурным фактором. Регламентация времени проведения совещаний, собраний, конференций, приема граждан, сроков обработки служебных документов формализует многие процедуры аппаратной работы. Но еще более важным становится пример руководителей и их реакция на несоблюдение установившихся в организации традиций использования служебного времени.
6. Взаимоотношения между сотрудниками, характер отношений по полу и возрасту, статусу и роли, опыту и знаниям, рангу и протоколу, религии и гражданству. Степень формализации этих отношений, получаемая поддержка, способы разрешения конфликтов. В практике государственной службы имеют место технологии создания так называемой «сильной организацион¬ной культуры», в которой имеется набор четко определенных представлений о нормах взаимоотношений, одобряемых органи¬зацией. Такие представления вводятся и поддерживаются с помощью ритуалов и церемоний, посредством выдвижения героев, олицетворяющих общие цели, путем создания символов.
7. Ценности и нормы. Ценности - это желательное, пред¬почтительное для данной организации состояние социальных связей, принципов и практики взаимоотношений, критерий оценки реальных явлений. Ценности определяют смысл целенаправленной деятельности и тем самым регулируют взаимодействие. Нормы - набор предположений и ожиданий в отношении определенного типа поведения. Среди имеющихся в научной литературе представлений о ценностях организации можно назвать такие, как удовлетворенность неформальным общением («хороший коллектив»), справедливость распределения трудовой нагрузки, система статусов, объективность оценки вклада каждого сотрудника в общее дело, социальная защита, оптимальная структура организации (четкая и понятная система субординации и иерархии). В каждой организации есть декларируемые ценности и ценности реальные, которые можно выя¬вить с помощью конкретно-социологических исследовании. Так, например, для государственных служащих декларируемой ценностью является «служение общественному благу», а реальными ценностями можно считать карьеру, творческую самореализацию, престиж и социальный статус. Немаловажной ценностью у современных государственных служащих является и ценность материальных благ. Что касается норм организационной культуры, то для государственных служащих принципиально важны добросовестное отношение к делу, дисциплинированность, ответственность, инициативность. Именно эти нормы были на¬званы государственными служащими приоритетными во время исследования, проведенного социологами Российской академии государственной службы в декабре 2002 г2.
8. Вера в руководство, в успех, во взаимопомощь, в справедливость. Эта вера целенаправленно поддерживается за счет гуманизации статуса («коллеги», «единая команда»), путем создания и распространения служебных мифов, идеализации истории организации. Особенно важно сформировать веру у молодых начинающих чиновников. Организационная культу¬ра, разумеется, имеет объективные тенденции формирования. Но наряду с ними большое значение имеет целенаправленная деятельность самой организации по созданию, укреплению, со¬хранению и передаче достижений организационной культуры.
9. Процесс развития служащего и его обучения. Существование структур и традиций адаптации, процедуры информиро¬вания персонала, подходы к объяснению причин тех или иных событий в организации, поощрение профессионального роста, мотивация сотрудников.
10. Служебная этика, традиции отношения к выполнению должностных обязанностей, разделение и замещение работы, качество и оценка деятельности, формы вознаграждения.
Содержание организационной культуры может быть рассмотрено на трех уровнях. На первом уровне фиксируются видимые внешние факты, например, архитектура, использование пространства и времени, наблюдаемое поведение, лозунги, тради¬ционный язык. На втором уровне изучению подвергаются цен¬ности и верования, разделяемые сотрудниками, в соответствии с тем, насколько они отражены в символах и языке. На тре¬тьем уровне, включающем базовые предположения, возникает необходимость специального исследования организационного поведения3.
Организационная культура любой административной организации всегда отличается конкретными особенностями. В за¬висимости от многих объективных и субъективных факторов, можно выделить следующие типы организационной культуры.
Во-первых, исторические типы организационной культуры, демонстрирующие влияние преобладающих в обществе в опре¬деленный исторический период норм и ценностей на деятельность государственных служащих.
Во-вторых, национальные типы организационной культуры, в которых доминируют принципы организации общественной жизни отдельных стран, например, японский, американский, голландский опыт.
В-третьих, типы, выделенные голландским исследователем Г.Гофштеде, который сформулировал четыре модели организа¬ционной культуры по следующим основаниям: дистанция власти, индивидуализм - коллективизм, стремление к избежанию неопределенности, мужественность - женственность.
В-четвертых, «вертикальная и горизонтальная» организационные культуры. Первая характерна для учреждений, представляющих иерархию организационных структур и систему взаимосвязанных процессов. Вторая обращает внимание на культуру рабочих процессов, которые чаще всего горизонтальны.
В-пятых, типология американского социолога С.Ханди, бази¬рующаяся на распределении власти. Первый тип - культура власти, где особую роль играет лидер. Второй тип - культурароли, где прежде всего важны функции служащих. Третий тип - культура задачи, характерная для организаций, работающих на " одну, часто экстремальную цель. Четвертый тип - культура лич¬ности, где на первом месте цели служащего.
В административной среде выделяются также профессиональная культура и административная культура. Среди государ¬ственных служащих имеются профессиональные группы, отличающиеся спецификой выполняемых функций. Культура доми¬нирующего вида деятельности и выступает как профессиональная культура.
Что касается административной культуры, то это культура определенной группы государственных служащих, сформиро¬вавшейся управленческой команды. Административная культура определяется формой реализации отношений субордина¬ции и представляет собой своеобразный синтез организационной и профессиональной культуры.
В связи с наметившейся тенденцией превращения социальной общности государственных служащих в корпорацию соци¬альных менеджеров есть основания говорить о корпоративной культуре государственных служащих. Корпоративные интере¬сы отражают устойчивые, сущностные интересы группы служащих, которые связывают совместную реализацию своих по¬требностей с государственной службой. В условиях постепенного становления в России системы социального партнерства кор¬поративная культура будет приобретать все большее значение, особенно во взаимоотношениях государственной службы с вне¬шним окружением в лице профсоюзов и предпринимателей.
Корпоративную культуру нельзя отождествлять с проявлениями негативного корпоративизма, когда отдельные государ¬ственные служащие, защищая ложно понимаемую «честь мундира» , фактически демонстрируют «круговую поруку».
2. ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ СЛУЖЕБНОГО ПОВЕДЕНИЯ чиновников
В условиях повышения социальной ответственности государ¬ственных служащих в Российской Федерации большое значе¬ние имеет эффективное воздействие на поведение служащих. Одним из распространенных инструментов целевого воздействия выступает система принципов служебного поведения, или «Кодеке поведения». В Федеральном законе «Об основах государ¬ственной службы Российской Федерации» (1995 год) были сфор¬мулированы правовые и организационные принципы государ¬ственной службы. За прошедшие после принятия закона годы изменились экономическая и социальная ситуация в стране, динамично развивались политические процессы. Нравствен¬но-этические проблемы стали существенно влиять на обще¬ственные настроения граждан России, отражаться на функци¬онировании социально-правового института государственной службы. Возникла насущная необходимость обратиться к вопро¬сам служебного поведения. 12 августа 2002 г. Президент РФ В.В. Путин издал Указ Президента Российской Федерации № 885 «Об утверждении общцх принципов служебного поведе¬ния государственных служащих»5 (далее по тексту - Указ). Настоящий Указ должен решить ряд задач:
- закрепить нормы надлежащего служебного поведения государственных служащих;
- обеспечить профилактику коррупционных правонарушений, порождаемых нарушениями правил служебного поведе¬ния, в том числе конфликтами интересов;
- содействовать эффективности государственной службы за счет сокращения издержек от ненадлежащего служебного пове¬дения;
- повысить доверие граждан к органам государственной власти;
- расширить возможности влияния граждан на качество услуг, предоставляемых им органами государственной власти.
Указ не регламентирует частную жизнь государственных служащих, не ограничивает их права и свободы вне службы. В то же время в Указе определяется нравственная сторона профессиональной деятельности, устанавливаются нормы служеб¬ного поведения. Эти нормы исходят из реальных ценностей государственной службы, они не противоречат нормам права, представленным в Конституции РФ, в специальных законах, регулирующих служебное поведение отдельных профессиональ¬ных групп государственных служащих.
По своему содержанию Указ включает три типа норм: предписывающие, запретительные и рекомендательные.
Среди предписывающих норм фундаментальными основами служебного поведения выступают добросовестность и профессионализм, которые обеспечат эффективное функционирование государственной службы в интересах граждан. Вся деятельность государственных служащих должна строиться на законности и компетенции, что позволит им быть подлинно независимыми, исключит действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных и иных интересов, препятствующих ис¬полнению должностных обязанностей.
Среди запретительных норм в Указе важнейшей является недопустимость конфликта интересов и связанного с ним лоб¬бирования. Конфликт интересов - это ситуация, когда личная заинтересованность должностного лица влияет или может повлиять на объективное и беспристрастное исполнение должностных обязанностей. В настоящее время в аппараты государ¬ственного управления пришли работники, которые в течение длительного времени занимались бизнесом и предприниматель¬ством, имеют в личном пользовании акции и другие ценные бумаги, активы в крупных корпорациях. Эти работники либо сами входили в руководящие органы акционерных обществ, либо имеют родственников, непосредственно осуществляющих управление различными экономическими структурами. И если личное участие государственных служащих в деятельности, не связанной с исполнением должности (кроме научной и преподавательской работы), запрещено законами, то регулирование включенности государственного служащего в сферу определенных экономических интересов его семьи осуществляется нор¬мами Указа. При угрозе возникновения конфликта интересов государственный служащий обязан сообщить об этом непосредственному руководителю и выполнять его решение, направлен¬ное на предотвращение или урегулирование данного конфликта интересов.
Конфликт интересов может также возникнуть объективно в связи с необходимостью выполнения государственным служа¬щим законов и иных правовых и нормативных актов, которые вступают между собой в противоречие, что имеет место в ре¬альной практике службы.
Среди рекомендательных норм Указа выделяются два принципа, исключительно важных для поведения государственных служащих в условиях современной политической ситуации в России. Это толерантность и политическая нейтральность. То¬лерантность означает терпимость и уважение к обычаям и традициям народов России, учет культурных и иных особенностей различных этнических и социальных групп, конфессий. Толерантность неразрывно связана с объективностью и выдержкой, с корректностью, которая является абсолютным показателем поведения государственного служащего, поскольку очевидна и хорошо видна каждому гражданину, обратившемуся в государ¬ственное учреждение.
Толерантность ни в коем случае нельзя отождествлять с индифферентностью и безразличием к недостаткам, по отноше¬нию к которым и речи не может быть о какой бы то ни было терпимости.
Что касается политической нейтральности, то она означает полное исключение возможности какого-либо влияния на слу¬жебную деятельность решений политических партий или иных общественных объединений. Разумеется, государственный слу¬жащий, как и любой гражданин России, может иметь собствен¬ные политические убеждения. Но при разработке, принятии и реализации управленческих решений эти убеждения должны оставаться его личным делом и никак не влиять на исполнение должности.
СОЦИОЛОГИЯ
Вестн. Ом. ун-та. 2012. № 1. С. 354-358.
УДК 316.733 Л.Д. Парунина
МОДЕЛЬ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ КУЛЬТУРЫ СОВРЕМЕННЫХ МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ
Рассматриваются теоретические модели профессиональной культуры муниципальных служащих. Анализируются и раскрываются состояния профессиональной культуры. Делается вывод о современной модели профессиональной культуры муниципальных служащих.
Ключевые слова: профессиональная культура, модель, муниципальная служба.
Традиционно в муниципальной службе выделяют две идеальных модели профессиональной культуры: бюрократическую и «государственного менеджмента». Необходимо учитывать, что модели профессиональной культуры меняются исторически в зависимости от требований общества к месту и роли профессиональной группы, ее специфики.
Основы бюрократической модели профессиональной культуры сформированы еще М. Вебером. Он представлял бюрократию как некую нормативную модель, идеал работы, или, говоря современным языком, модель профессиональной культуры, к достижению которой должны стремиться служащие. «Основные постулаты бюрократической модели, по Веберу, сводятся к следующему: рациональность, профессионализм и аполитичность. Бюрократ не должен быть прислужником начальства и обязан работать, руководствуясь интересами дела, независимо от смены власти. Всё это должно быть обеспечено целым рядом факторов и специальных процедур. Среди них: рекрутирование на основе открытых конкурсов, продвижение по иерархической лестнице на основании меритократических критериев, деполитизация карьеры и функциональных обязанностей, профессионализация деятельности, конкурентоспособное вознаграждение и определенные социальные гарантии» .
По мнению ряда отечественных и зарубежных ученых, в России на сегодняшний момент преобладает бюрократическая модель профессиональной культуры муниципальных служащих. Эти выводы прежде всего возникают из-за высокой по современным меркам формализации деятельности муниципальных служащих, а также имеющих место негативных проявлений данной модели: например, неконтролируемый рост служащих и медленное выполнение ими своих обязанностей.
В целом бюрократическая модель профессиональной культуры имеет положительные стороны, среди которых - четкая структура организации, прописанные права и обязанности, закрепленный уровень ответственности, продвижение по карьерной лестнице наиболее достойных, отсутствие патернализма. При этом среди ее негативных сторон можно назвать, например: неконтролируемый рост организации, медленное выполнение профессиональных задач служащими, снижение инновационного потенциала.
Потребности современного управления, и прежде всего в инициативности, гибкости, прозрачности, большей ориентации муниципаль-
© Л.Д. Парунина, 2012
ных служащих на результат и оперативность, привели к формированию новой модели профессиональной культуры в муниципальной службе. В результате появились неоклассические школы государственно-административного управления,
которые делают основной упор на организационно-технологических компонентах управления и социокультурных началах. На их основе возникла в профессиональной культуре муниципальных служащих модель «государственного менеджмента». Суть модели профессиональной культуры «государственный менеджмент» направлена на инновации, на улучшение уже достигнутого результата. Главным в ней выступает культурное измерение, ориентация чиновников на запросы населения. В основу деятельности положена не формализация и внутренняя субординация, основанная исключительно на должностной инструкции или уставных документах, а прежде всего разработка и реализация конкретного социальноуправленческого проекта, направленного на решение социальных потребностей тех или иных групп населения территории, региона . Данная модель еще находится в России в стадии формирования.
Модель государственного менеджмента характеризуется: ориентацией результатов деятельности служащих на население; прозрачным, открытым характером работы. Предполагается, что вся информация о деятельности чиновников должна быть открытой, освещаться в СМИ и Интернете; постоянным пополнением уровня знаний и повышением своей квалификации служащими; инициативностью, от муниципальных служащих начинают не просто требовать исполнения обязанностей, но и ждать различного рода инновационных предложений, будь то усовершенствование технологий работы или предложения по решению общественных проблем; четко закрепленным уровнем ответственности; вознаграждение определяется реальным объемом работ служащего. Зависит от уровня жизни населения и от ряда качественных критериев профессиональной деятельности; ориентацией чиновников как на вертикальное, так и горизонтальное продвижение; следование в работе этическому кодексу.
Переход от одной модели к другой неминуемо будет сопровождаться социокультурными противоречиями в этой профессиональной общности. Так, могут возникнуть такие противоречия, как несогласованность требований к профессии со стороны общества и установками са-
мих служащих, которые привыкли действовать «по-старому».
В условиях неустойчивого развития профессии возможно возникновение еще одной модели профессиональной культуры - «патримониальной». Эта модель
впервые выделена М. Вебером, и ее он противопоставляет бюрократической модели. В условиях, когда старые нормы профессиональной деятельности не работают, а новые еще не созданы, муниципальные служащие в стремлении сохранить устойчивость своего должностного положения и получить уверенность в будущем дне начинают ориентироваться не на потребности населения или свою должностную инструкцию, а на своего непосредственного руководителя, его субъективные цели.
При патримониальной модели у чиновников нет потребности в инновационной деятельности, высоко развита кастовость, социальная и правовая незащищенность, профессиональные ценности иррациональны по содержанию и форме проявления. При этом установки на карьерное продвижение явно не выражены, карьерные притязания замкнуты на служебном продвижении патрона.
В целом патримониальная модель профессиональной культуры противоположна интересам и потребностям общества. В значительной мере именно этот факт вызывает недовольство работой муниципальных служащих со стороны общества и в целом свидетельствует о недостаточном уровне ее развития как вида деятельности. Как указал Г.П. Зинченко, «в культуре наших чиновников сложились устойчивые аномалии, унаследованные из прошлого, которые создают помехи для эффективного функционирования» .
Современные темпы общественного развития и высокая значимость деятельности муниципальных служащих делают патриархальную модель наименее желательной в муниципальной службе.
В связи с тем, что в XXI в. к качеству управления стали уделять больше требований, в социологии культуры проблема муниципальной службы стала чрезвычайно актуальной. На наших глазах предпринимается попытка сформировать у чиновников новую модель профессиональной культуры. Модель «государственного менеджмента» уже начинает прослеживаться в муниципальной службе. Об этом, например, говорят проводимые реформы в оплате труда муниципальных служащих, переход на проектную деятельность, публикации в СМИ и Интерне-
те доходов ряда высокопоставленных служащих. Предпринимаемые меры направлены на формирование имиджа муниципальных служащих в глазах населения и самих служащих. Но меры, направленные на формирование модели «государственный менеджмент», насаждаются сверху, а не формируются в процессе развития самой муниципальной службой.
Для выявления модели профессиональной культуры муниципальных служащих в 2010 г. было проведено количественное социологическое исследование среди муниципальных служащих в Свердловской области, объем выборки составил 300 человек. В ходе исследования в первую очередь выявлялось отношение профессиональной общности к процессу и результатам своего труда через анализ трудовой мотивации. Именно изучение мотивации, которая основана на системе ценностей и ценностных ориентаций, позволяет выявить реальный уровень профессиональной культуры. Мотивация трудовой деятельности является той движущей силой, которая определят характер принимаемых индивидом решений среди имеющихся альтернатив. Человек принимает те решения, которые в большей степени способны удовлетворить его потребности. Попадая в сферу влияния ценностей и норм социально-профессиональной группы, мотивы человека или вступают с ней в конфликт (если индивидуальные ценности и нормы противоречат групповым), или способствуют более эффективной профессиональной деятельности.
В ходе исследования мы задали муниципальным служащим вопрос «Что Вас более всего привлекает в Вашей работе?». Результаты ответов сгруппировали по типам мотивации. В итоге среди муниципальных служащих было выявлено три доминирующих типа мотивации профессиональной деятельности.
Первый тип мотивации, который присущ муниципальным служащим, - инструментальный. При инструментальной мотивации работникам важно знать, что за свой труд они получат вознаграждение (как правило, определенную сумму денег) или карьерное продвижение. Так, для 30 % служащих ведущим мотивом является именно оплата труда и для 21,5 % -карьерное продвижение. Следовательно, для 51,5 % респондентов в их профессиональной деятельности характерна инструментальная мотивация. Для таких служащих демотивирующими факторами могут быть медленное карьерное продвижение и непродуманная система оплаты
труда. Например, система окладов будет демотивирующим фактором, если вне зависимости от результатов труда работники получают одинаковое вознаграждение. В подтверждение этому среди факторов, которые не устраивают респондентов в их профессии, 33 % назвали недостаточную заработную плату и 23 % - медленный карьерный рост.
Интересен тот факт, что возраст служащих и такой мотив, как карьерный рост, находятся в обратной зависимости. Так, преимущественно к карьере стремится 23 % служащих в возрасте 20-29 лет и всего 7 % в возрасте 60 и более лет.
Профессиональная культура является отражением общей культуры общества, поэтому стремление к материальному благосостоянию и карьерному продвижению представляется вполне объяснимым, исходя из ценностей, доминирующих в современном обществе. Именно для общества потребления характерно стремление к материальным благам, как правило, в ущерб духовным.
Второй тип мотивации, выявленный у муниципальных служащих, - недостижи-тельный. При недостижительной мотивации работник не нацелен на содержательные мотивы труда: ответственность, трудовые достижения, общественную полезность, большой заработок, а работает просто, потому что на данном месте он имеет низкий уровень ответственности, небольшой, но гарантированный заработок, малые трудовые усилия, или работает просто по привычке. Такая мотивация характерна почти для 27 % респондентов.
Недостижительная мотивация нежелательна для любой профессии, так как работник не нацелен на саморазвитие или оптимизацию свой профессиональной деятельности. Его усилия связаны с формальным выполнением возложенных обязанностей или страхом наказания (осуждения, выговора, увольнения и т. д.). При этом внешне работники с таким видом мотивации могут создавать вид крайней заинтересованности своими обязанностями, но за этой маской скрывается полное отсутствие интереса к своей профессии. Работники с недостижительной мотивацией негативно влияют на содержание и уровень своей профессиональной культуры.
И третий тип мотивации, выявленный у служащих, - это профессиональная мотивация. Этот тип мотивации присущ всего 21,5 % респондентов - служащих. При профессиональной мотивации работник стремится к профессиональному са-
мосовершенствованию. Для таких служащих характерно стремление лучше реализовать себя в профессиональной сфере, желание пополнять свои знания и оптимизировать имеющиеся умения и навыки работы. Для них демотивирующим фактором будет отсутствие возможности в полной мере реализовать себя в любимой профессии. Такую проблему для себя отметили всего 14 % участников опроса среди муниципальных служащих. Служащих с данным типом мотивации также интересует престиж и значимость их профессии в обществе.
В целом инструментальная и недос-тижительная мотивация как побудительная основа профессиональной деятельности выходят на первый план у муниципальных служащих. Это говорит о недостаточно высокой оценке муниципальными служащими значимости своей профессии и непосредственных результатов труда. Кроме того, в соответствии с формальной нормой служащие должны при осуществлении профессиональной деятельности исходить «из приоритета прав и свобод человека и гражданина», а не руководствоваться приоритетом личных интересов.
Ценности трудовой деятельности предполагают, что муниципальные служащие должны любить свою профессию, быть заинтересованными в ее оптимизации и своем профессиональном развитии. Только в таком случае можно будет говорить об эффективном выполнении служащими своих обязанностей. В настоящее же время доля тех, чье призвание -муниципальная служба, несравнимо мала. Большая часть служащих не ощущают свою профессию в качестве призвания, а рассматривают ее прежде всего как источник стабильного и гарантированного дохода. В результате такого подхода служащих к обязанностям возникает волокита и формальное отношение к делу.
Формальное отношение к делу является признаком бюрократической системы. «Формализм представляет собой одновременно и преимущество, и недостаток бюрократии. С одной стороны, он предопределяет жесткую регламентацию управленческого процесса, требуя неукоснительного соблюдения установленных правил, сводит к минимуму властный произвол. С другой стороны, приводит к тому, что в процессе управления смысл нередко приносится в жертву букве инструкции, а цель - подчиняется средствам ее достижения» . Многочисленные отчеты сегодня, по мнению самих служащих, не
предназначены для повышения эффективности работы, а выполняются зачастую в качестве формальной нормы, для снятия или перекладывания ответственности.
Для анализа тенденций развития профессиональной культуры российских муниципальных служащих мы попробовали выявить черты той модели профессиональной культуры, которая имеет место сегодня в муниципальной службе.
Критерием для установления модели профессиональной культуры мы определили ожидания служащих от непосредственного руководителя. Например, склонность служащих давать и получать совет по выполнению проектного задания характерна для менеджерской модели профессиональной культуры. Контроль над выполнением должностных обязанностей характеризует рационально-бюрократическую профессиональную культуру, а формулировка четких указаний «сверху» присуща патримониальной бюрократии.
Было установлено, что для подавляющего большинства муниципальных служащих (55 %) характерны патримониальные ожидания, именно они являются доминирующими в муниципальной службе. Этот факт дает частичные объяснения ряду негативных норм, которые были выявлены в ходе исследования, в профессиональной культуре муниципальных служащих, например, таких как ориентирование на руководителя и его интересы или фаворитизм при назначении и продвижении.
Ожидания в русле бюрократической модели характерны для 26 % респондентов. И только ожидания 19 % опрошенных служащих могут быть признаны как соответствующие менеджерской модели. Можно сказать, что тенденция к переходу на менеджерский тип управления только наметилась у муниципальных служащих, и в настоящее время роль ожиданий, характерных для менеджерской модели, незначительна. Но при этом следует отметить, что ожидания служащих г. Екатеринбурга и области отличаются весьма ощутимо. В г. Екатеринбурге у муниципальных служащих доминирующая профессиональная культура не столь ярко выражена. У областных муниципалов явно доминирует патримониальная модель профессиональной культуры, о чем свидетельствует несменяемость (либо очень редкая сменяемость) руководителей на своих постах, ориентация служащих на выполнение воли своего патрона и преобладающие в связи с этим личные, а не
деловые отношения между руководителем и подчиненными.
Если проследить изменение модели профессиональной культуры служащих в динамике, то, воспользовавшись результатами исследований, проводившихся в 2002-2003 гг. , можно констатировать, что у муниципальных служащих происходит некоторое ослабление проявлений рационально-бюрократической модели и усиление патримониальной модели. Изменения же, характерные для менеджерской модели, происходят очень медленно.
Патримониальные ожидания доминируют у всех возрастных групп. Но все-таки чем моложе служащий, тем более предпочтительными для него являются менеджерские ожидания. И напротив, чем он старше, тем в большей мере (на втором месте после патримониальных ожиданий) начинают доминировать рационально-бюрократические ожидания. Но эти ожидания лишь отчасти характеризуют модель профессиональной культуры муниципальных служащих. Ее будут также обусловливать установки (через формальные и неформальные нормы и ценности), которыми руководствуются служащие в работе. Для выявления этих установок мы спросили у служащих: «Чем Вы руководствуетесь при выполнении обязанностей?». Данный вопрос имел полузакрытый характер, служащим предлагалось выбрать или предложить свой вариант ответов.
В варианты предлагаемых ответов были заложены характеристики разных моделей профессиональной культуры. Среди предложенных вариантов ответов к менеджерской модели можно отнести: «личную ответственность за порученное дело» и «приоритет интересов общества», к рационально-бюрократической - «руководство преимущественно должностной инструкцией в работе», а к патримониальной -«руководство в работе преимущественно указаниями начальства» и «стремлением угодить руководству». В ходе анализа
данных был выявлен ряд противоречий в ответах респондентов. Так, у чиновников с патримониальной установкой поведение должно соответственно определять и патримониальные ожидания от руководителя, но это не всегда верно.
Итак, в ходе исследования было выявлено, что в целом в каждой группе служащих (по модели профессиональной культуры) в значительной мере присутствуют или даже доминируют несвойственные ей ожидания. В чистом види ни одна из моделей профессиональной культуры сегодня не представлена.
Эти данные подтверждают, что в муниципальной службе происходит смена модели профессиональной культуры, в результате чего формальные и неформальные нормы, а также ценности нередко противоречат друг другу. Как следствие, модель профессиональной культуры муниципальных служащих в современной России можно охарактеризовать как эклектичную. Именно для эклектичной модели характерно сочетание в себе не только различных, но даже противоречащих друг другу элементов.
ЛИТЕРАТУРА
Гимельсон В. Е. Найм и карьера молодых чиновников: идеи М. Вебера и российская реальность, постановка проблемы [Электронный ресурс]. Ш1_: http://www.fom.ru/reports/frames/ pa0016.html (дата обращения: 12.01.11).
Хохряков Б. С. Профессиональная культура муниципального чиновника в условиях становления местного самоуправления в России: дис. ... канд. социол. наук. Екатеринбург, 2003. 180 с.
Зинченко Г. П. Государственная служба: дисфункции и девиация // Чиновник. 2002. №1. С. 24.
Бабицев В. А., Захаров В. В. Стратегия развития кадров // Служба кадров и персонала. 2006. № 6. С. 28.
Попов В. Г., Чертенко А. Л. Формирование социальной компетентности муниципальных служащих в современной России: социологический анализ. Екатеринбург, 2006. С. 71-73.
Поиск
Мы можем оповещать вас о новых статьях,